행정심판법 제26조의2 위헌소원

(2004. 8. 26. 2003헌바81·89(병합) 전원재판부)

【판시사항】

가. 행정심판위원회에서 위원이 발언한 내용 기타 공개할 경우 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항으로서 대통령령이 정하는 사항은 이를 공개하지 아니한다고 규정하고 있는 행정심판법 제26조의2가 정보공개청구권의 본질적 내용을 침해하는지 여부(소극)

나. 위 조항이 위임입법의 명확성원칙에 위반하는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 행정심판 위원회에서는 위원회의 최종 의사 형성에 관하여 토의가 이루어지는데 자유롭고 활발하며 공정한 심리·의결이 보장되기 위해서는 심리·의결 과정에서 누가 어떤 발언을 하였는지가 외부에 공개되지 않도록 보장할 필요가 있으므로 행정심판법 제26조의2(이하 □이 사건 조항□이라 한다)가 위원의 발언 내용을 비공개대상으로 하는 것은 입법목적에 합리적인 정당성이 있다.

행정심판회의록을 당해 재결이 확정되었다는 이유만으로 공개하기 시작하면 장래 있게 될 행정심판에서 위원회의 위원은 자신들의 발언도 재결확정 후에는 공개될 것을 우려하여 공정하고 자유로운 토론 및 심리·의결이 방해받을 수 있게 되기 때문에 위원의 발언 내용은 행정심판위원회 재결이 확정 후에도 비공개상태를 유지할 필요가 있고, 위원의 발언내용을 선별하여 그 중 일부를 부분공개하는 형태의 입법을 채택하기도 어렵다.

결국, 이 사건 조항상의 비공개제도 외에 달리 청구인의 알 권리를 덜 제한하는 입법수단이 존재한다고 할 수 없으므로, 이 사건 조항은 피해의 최소성 원칙을 구비하고 있고, 그밖에 이 사건 조항은 기본권 침해에 있어서 방법의 적정성 및 법익균형성도 갖추고 있으므로, 헌법 제37조 제2항에서 정하는 기본권 제한의 한계를 벗어나 청구인의 정보공개청구권을 침해하였다고 볼 수 없다.

나. 이 사건 조항이 □공개할 경우 행정심판위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항□을 비공개대상으로 규정하면서 구체적인 비공개대상의 지정은 대통령령에게 위임하고 있는 바, 이 사건 조항의 입법목적 및 위임 기준 그리고 관련 법률조항을 종합하여 판단하면, 이 사건 조항으로부터 대통령령으로 정하여질 비공개대상정보가 무엇인가 하는 대강의 내용을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 조항은 입법위임의 명확성을 요청하는 헌법 제75조에 위반되지 않는다.

【심판대상조문】

행정심판법 제26조의2

【참조조문】

행정심판법시행령 제23조의2

【참조판례】

가. 헌재 1989. 9.  4. 88헌마22, 판례집 1, 176, 188-189

헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 246-247

나. 헌재 2001. 1. 18. 98헌바75등, 판례집 13-1, 1, 18

헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533

【당 사 자】

청 구 인□김○호

국선대리인 변호사□안창삼(2003헌바81), 정지석(2003헌바89)

당해사건□서울행정법원 2003구합16457 정보공개거부처분취소(2003헌바81)

창원지방법원 2003구합1736 행정심판회의록비공개처분취소(2003헌바89)

【주□□문】

행정심판법 제26조의2는 헌법에 위반되지 아니한다.

【이□□유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2003헌바81 사건

(가) 청구인은 2001. 12. 24. 경상남도지사에게 1970. 7. 생산된 양산군 공유재산(귀농정착개간사업토지) 도지사 양여승인서 사본의 공개를 청구하였으나, 2002. 1. 11. 위 문서가 공문서보존기간종별책정기준등에관한규칙(1979. 6. 15. 총리령 제223호)에 의하여 문서보존기간이 10년으로 현재 보존되어 있지 않으며 그 생산 여부를 알 수 없다는 이유로 공개거부처분을 받았다.

(나) 청구인은 2002. 1. 30. 행정자치부장관에게 위 정보공개거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 행정자치부장관으로부터 2002. 5. 24. 국무총리행정심판위원회의 의결내용에 따라 청구를 기각한다는 내용의 재결을 받게 되자 서울행정법원 2002구합22219호로 그 재결의 취소를 구하는 소송을 제기하고, 이와는 별도로 위 재결의 위법, 부당함을 확인하기 위하여 2003. 4. 28. 법제처장에게 위 행정심판에 관한 국무총리행정심판위원회 회의록의 공개를 청구하였는데, 법제처장은 2003. 5. 27. 위 회의록이 행정심판법 제26조의2, 같은 법 시행령 제23조의2 제1호에서 비공개정보로 정하고 있는 사항이라는 이유로 비공개결정처분을 하였다.

(다) 이에 청구인은 2003. 6. 3. 서울행정법원에 법제처장을 상대로 위 비공개처분의 취소를 구하는 소(2003구합16457호)를 제기하여 소송계속 중 행정심판법 제26조의2에 대하여 위헌제청신청(2003아1109)을 하였으나, 2003. 9. 16. 위 법원이 위 위헌제청신청 및 청구를 모두 기각하자, 2003. 10. 1. 행정심판법 제26조의2의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2003헌바89 사건

(가) 청구인은 2002. 6. 3. 양산시장에게 1961년 양산시 웅상면의 귀농정착 개간사업용지 매수 조서원안 등 8개 항목의 귀농정착 관련 문서의 공개를 청구하였으나 2002. 6. 17. 공개거부처분을 받고, 다시 2003. 3. 24. 양산시장에게 양산시 웅상면의 귀농정착 사업용지 매수 계약 체결 보고문서의 공개를 청구하였으나 2003. 4. 4. 역시 공개거부처분을 받았다.

(나) 이에 청구인은 경상남도지사에게 위 각 처분의 취소 및 정보공개이행을 구하는 행정심판을 청구하였으나, 경상남도지사로부터 2003. 6. 2. 경상남도행정심판위원회의 의결내용에 따라 □2002. 6. 17.자 처분의 취소 및 정보공개이행을 구하는 청구는 각하하고, 2003. 4. 4.자 처분의 취소 및 정보공개이행을 구하는 청구는 기각한다□는 내용의 재결을 받았다.

(다) 청구인은 위 행정심판에서 경상남도행정심판위원회가 불공정한 심리, 의결을 하였는지를 확인하고자 2003. 6. 11. 경상남도지사에게 위 행정심판에 관한 경상남도행정심판위원회 회의록 사본의 공개를 청구하였으나, 경상남도지사는 2003. 6. 17. 위 회의록이 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제1호 및 행정심판법 제26조의2, 같은 법 시행령 제23조의2 제1호에 의거 비공개대상정보라는 이유로 비공개결정 처분을 하였다.

(라) 이에 청구인은 창원지방법원에 위 비공개결정 처분의 취소를 구하는 소(2003구합1736호)를 제기하여 소송계속 중 행정심판법 제26조의2에 대하여 위헌제청신청(2003아145)을 하였으나, 2003. 10. 16. 위 법원이 이를 기각하자, 2003. 10. 23. 행정심판법 제26조의2의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 행정심판법 제26조의2(이하 □이 사건 조항□이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.

(1) 심판대상 조문

행정심판법 제26조의2(발언 내용 등의 비공개) 위원회에서 위원이 발언한 내용 기타 공개할 경우 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항으로서 대통령령이 정하는 사항은 이를 공개하지 아니한다.

(2) 관련조문

행정심판법시행령 제23조의2(비공개정보) 법 제26조의2에서 □대통령령이 정하는 사항□이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 사항을 말한다.

1. 위원회(소위원회를 포함한다)의 회의에서 위원이 발언한 내용이 기재된 문서

2. 심리 중에 있는 심판청구사건의 의결에 참여할 위원의 명단

3. 기타 공개할 경우 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있다고 인정되는 사항으로서 총리령이 정하는 사항

2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견

가. 청구인의 주장(2003헌바81, 89 공통)

정보공개청구권은 알 권리의 한 내용으로서 헌법상 보장되는 기본권인데, 정보공개청구권에 관한 기본 법률인 공공기관의정보공개에관한법률 제3조는 공공기관의 정보공개의무를 명시하고 있고, 동법 제6조 제1항은 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 명백히 하고 있다.

) 공공기관의정보공개에관한법률(1996. 12. 31. 법률 제5242호로 제정된 것)은 이 사건 헌법소원 제기 후인 2004. 1. 29.  법률 제7127호로 전문개정되어 개정법이 2004. 7. 30. 시행되었는데, 청구인의 주장 및 법원의 각 위헌제청기각결정, 기타 이해관계인의 의견은 모두 개정 전의 법률을 기준으로 한 것이다.

다만, 공공기관의정보공개에관한법률은 제7조 제1항 각호의 1에서 비공개대상 정보를 규정하고 있고 그 중 제1호는 다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 의하여 비밀로 유지되거나 비공개사항으로 규정된 정보를 비공개대상으로 들고 있으나, 같은 조 제2항에서 공공기관은 동조 제1항 각호에 해당하는 정보가 그 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다고 규정하고 있다.

행정심판의 회의록도 공개대상정보가 되어야만 심리 의결에 참가한 행정심판위원들이 자신들의 심리의결내용이 공개될 것을 의식하여 외부 및 위원들 상호간의 압력이나 청탁을 배제하고 보다 객관성 있고 공정한 심리의결을 하게 될 것이고, 특히 재결이 있은 후에는 심리의결 내용이 공개되더라도 더 이상 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 없어 비공개의 필요성이 있다고 할 수 없는바, 행정소송법 제25조 제1항에서도 행정소송 계속 중 당사자의 공개신청이 있으면 심판회의록을 제출하도록 규정하고 있다. 행정심판이 행정처분의 합법성 및 합목적성까지 심사하는 준사법절차라는 점을 고려한다고 하더라도 그에 대한 정보공개를 통하여 오히려 그 절차의 공정성이 담보될 수 있는 것이다.

그럼에도 불구하고, 이 사건 조항인 행정심판법 제26조의2는 막연히 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있다는 불명확한 이유로 재결이 내려지기 전후를 가리지 않고 심판회의록을 비공개대상정보로 규정한 것은 헌법상 보장된 알 권리의 한 내용인 정보공개청구권을 본질적으로 침해하고 있으므로 헌법에 위반된다.

나. 위헌제청기각 이유의 요지(2003헌바81, 89 공통)

현대 사회에서 알 권리의 한 내용으로서 일반국민이 공공기관에 대하여 그 관리·보유 중인 정보를 공개해 달라고 요청할 수 있는 정보공개청구권은 국민주권주의를 취하는 우리 헌법 하에서 국민의 선거에 의해 구성된 정부가 취득·보유하는 모든 정보는 국민의 것이고 그 모두가 국민에게 원칙적으로 공개되어야 한다는 국민주권주의를 이념으로 하는 헌법의 기본적 요청으로서 헌법에 직접 근거를 갖는 청구권적 기본권이라 할 것이나, 이러한 정보공개청구권도 다른 청구권적 기본권과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 바와 같이 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에는 본질적인 내용을 침해하지 아니하는 한 법률로써 제한할 수 있다고 할 것이다.

정보공개청구권에 관한 기본 법률인 공공기관의정보공개에관한법률 제3조에서는 공공기관이 보유·관리하는 정보는 위 법률이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 규정하여 공공기관의 정보공개의무를 명시함과 동시에, 제6조 제1항으로 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다고 규정하여 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 천명하고 있다. 한편, 위 법률 제7조 제1항에서는 공공기관이 국민의 공개청구에도 불구하고 비공개할 수 있는 정보를 열거하고 있고, 제1호로 다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 의하여 비밀로 유지되거나 비공개사항으로 규정된 정보를 들고 있는바, 이에 따라 행정심판법 제26조의2에서는 위원회에서 위원이 발언한 내용 기타 공개할 경우 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항으로서 대통령령이 정하는 사항은 이를 공개하지 아니하도록 규정하고 있으며, 행정심판법시행령 제23조의2에서는 비공개정보의 내용으로 제1호로 위원회의 회의에서 위원이 발언한 내용이 기재된 문서, 제2호로 심리 중에 있는 심판청구사건의 의결에 참여할 위원의 명단, 제3호로 기타 공개할 경우 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있다고 인정되는 사항으로서 총리령이 정하는 사항을 규정하고 있다.

행정심판은 심판의 대상이 되는 행정처분의 합법성뿐만 아니라 합목적성까지 심리하여 위법 부당하다고 의결한 경우에는 당해 처분을 취소하거나 변경하는 준 사법적 절차이므로 그 심판절차 및 내용에 있어서 공정성이 고도로 요구된다고 할 것이다.

그런데, 심판회의록은 행정심판위원회의 심판위원들이 심판의 대상이 되는 처분의 위법, 부당성 여부에 대한 의견들을 논의한 내용이 기재된 문서로서 이른바 의사결정과정 정보에 해당하고 이를 심판절차 종결 후에라도 공개할 경우에는 심판위원들의 자유로운 의견 표명을 방해할 소지가 많아 행정심판사건 처리 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있고, 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호에서 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개대상정보로 규정한 취지에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 행정심판업무의 공정성 보장이라는 공공복리를 위하여 헌법에서 허용하고 있는 기본권 제한을 구체화한 것으로서 정보공개청구권의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아니다.

다. 법제처장의 의견요지(2003헌바81)

법원의 위 기각 결정의 이유와 대체로 같다.

라. 경상남도지사의 의견요지(2003헌바89)

행정심판회의록은 알 권리를 보장하고 심판절차의 투명성을 확보한다는 측면이 있으나, 이를 공개하는 경우 심사·결정 과정에서 발언한 위원 개개인의 의사 표명이 외부에 공개됨으로 해서 심리적인 압박을 느껴 자유로운 심사분위기를 해쳐 공정성 확보에 지장을 가져올 것이며 위원들의 의견개진 자제 등으로 위원회 회의 진행 곤란과 나아가 위원회 구성 자체를 어렵게 만드는 결과를 초래하여 더 큰 공익이 침해되는 문제가 발생할 수 있으므로 그 비공개는 질서유지 내지 공공복리를 위하여 필요하다.

3. 판□단

가. 정보공개청구권의 침해 여부

(1) 이 사건 조항은 행정심판위원회에서 위원이 발언한 내용 기타 공개할 경우 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항을 비공개대상으로 규정하면서 구체적인 비공개대상의 지정은 대통령령에 위임하고 있는바, 위원회에서 위원이 발언한 내용을 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항의 대표적인 경우로 규정하고 있는 것으로 보인다.

청구인이 당해사건에서 정보공개대상이 되어야 한다고 주장하고 있는 행정심판회의록은 위원회에서 위원이 발언한 내용이 기재된 문서인바, 이 사건 조항이 위와 같이 위원회에서 위원이 발언한 내용을 비공개대상정보로 규정함으로써 헌법상 보장된 알 권리의 한 내용인 정보공개청구권의 본질적 내용을 침해하고 있는지 여부에 대하여 살핀다.

(2) 정보공개청구권의 의의 및 제한

헌법재판소는 공공기관의정보공개에관한법률이 제정되기 이전에 이미, 정부가 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리를 알 권리로 인정하면서 이러한 알 권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권임을 선언하였다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22, 판례집 1, 176, 188-189). 어떤 문제가 있을 때 그에 관련된 정보에 접근하지 못하면 문제의 내용을 제대로 알기 어렵고, 제대로 내용을 알지 못하면 자기의 의견을 제대로 표현하기 어렵기 때문에 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있고 정보의 공개청구권은 알 권리의 당연한 내용이 되는 것이다. 그리하여 알 권리는 헌법 제21조에 의하여 직접 보장될 수 있다고 헌법재판소가 선언한 것인데, 알 권리는 그 밖에도 국민주권주의(헌법 제1조), 인간의 존엄과 가치(제10조), 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항)와도 관련이 있다고 해석되고 있다(헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 246-247).

따라서 공공기관이 보유·관리하는 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 하나(공공기관의정보공개에관한법률 제5조 제1항), 이러한 알 권리에 대하여도 헌법 제21조 제4항에 의한 한계가 있을 뿐만 아니라 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 바와 같이 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우는 본질적인 내용을 침해하지 아니하는 한 법률로써 제한할 수 있는 것이다.

(3) 기본권 침해 여부

(가) 행정심판위원회는 심판청구서 및 답변서를 검토하고(행정심판법 제22조), 증거조사(동법 제27조, 제28조)를 거치는 등 구술 또는 서면으로 심리(동법 제26조 제2항)를 마친 다음 그 심판청구에 대하여 재결할 내용을 의결하게 된다(동법 제31조 제1항).

위원회에서는 위원회의 최종 의사 형성에 관하여 토의가 이루어지는데 자유롭고 활발한 심리·의결이 보장되기 위해서는 위원회가 종료된 후라도 심리·의결 과정에서 누가 어떤 발언을 하였는지가 외부에 공개되지 않는다는 것이 보장될 필요성이 있다. 위원회에서 위원이 발언한 내용이 공개된다면, 위원이나 출석자는 장차 발언 내용이 공개될 것에 대하여 상당한 부담을 가지게 되고 심리적 압박을 받아 위원회 심리·의결과정에서 자유로운 의사 표명을 할 수 없고, 심지어는 당사자나 외부의 의사에 영합하는 발언을 하거나 침묵으로 일관할 우려마저 있기 때문이다.

다른 한편으로, 위원회 내부에서는 다양한 의견들이 나올 수 있으나, 위와 같이 정제되지 아니하고 충분히 검토되지 않은 의견이 그대로 외부에 제공될 경우 국민에게 무용한 혼란 및 오해를 초래하거나, 행정심판위원회 재결의 정당한 권위 및 공정성에 대한 신뢰를 해칠 우려도 있다.

따라서 이 사건 법률조항이 행정심판 위원회에서 위원의 발언 내용을 비공개대상으로 하는 것은 입법목적에 합리적인 정당성이 있다고 할 것이다.

(나) 비공개대상정보에 대하여는 이를 공개하지 않는 것이 위와 같은 입법목적의 달성을 위하여 필요하고 효과적인 방법이라 할 것이므로, 이 사건 조항은 기본권 침해에 있어서 방법의 적정성을 구비하였다.

(다) 피해의 최소성과 관련하여, 청구인은 공공기관의정보공개에관한법률 제9조 제2항은 동조 제1항 각호의 1에 해당하는 비공개대상정보라고 하더라도 기간의 경과 등으로 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해정보를 공개대상으로 하여야 한다고 규정하고 있는바, 일단 행정심판위원회의 재결이 있은 후에는 위원들의 발언 내용이 공개된다고 하더라도 더 이상 심리·의결에 영향을 미칠 염려가 없는 것이 명백하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에 해당함에도 불구하고 이 사건 법률조항이 위원회의 재결 전후를 불문하고 위원회에서 위원이 발언한 내용을 비공개대상으로 삼고 있는 것은 부당하다고 비판한다.

살피건대, 이 사건 조항은 위원회에서 위원이 발언한 내용을 공개할 경우 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항의 대표적인 예로 들고 있는바, 여기서 위원회의 심리·의결의 공정성은 단순히 현재 진행 중인 당해 행정심판에 관한 것만을 의미하는 것이 아니다. 행정심판회의록을 당해 재결이 확정되었다는 이유만으로 공개하기 시작하면 장래 있게 될 행정심판에서 위원회의 위원들은 자신들의 발언도 재결확정 후에는 공개될 것을 우려하여 공정하고 자유로운 토론 및 심리·의결이 방해받을 수 있게 되기 때문이다. 따라서 이 사건 조항이 들고 있는 위원회의 심리·의결의 공정성은 현재 진행 중인 행정심판뿐만 아니라 장래의 행정심판도 포함하는 것이다.

헌법 제107조 제3항은 재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있고, 그 절차는 법률로 정하되 사법절차가 준용되어야 한다고 규정하고 있다. 사법절차의 경우 심리와 판결은 공개하는 것을 원칙으로 하면서도(헌법 제109조 제1항, 법원조직법 제57조 제1항 본문) 심판의 합의는 공개하지 아니하도록 하여(법원조직법 제65조) 재판의 독립성을 보장하고 있다. 헌법재판소의 재판에서도 심판의 변론과 결정의 선고는 공개하나 서면심리와 평의는 공개하지 아니한다(헌법재판소법 제34조 제1항).

이와 같이 사법절차에서 합의 또는 평의에 관하여는 당해 재판절차가 종료되더라도 비공개원칙을 유지하는바, 사법절차가 준용되는 행정심판제도에 있어서도 위원회에서 위원들이 발언한 내용은 재결서에 기재되는 부분을 제외하고는 재결이 종료된 이후라 하더라도 위원회의 심리·의결의 공정성을 위하여 비공개상태를 유지할 필요가 있다고 할 것이므로, 공공기관의정보공개에관한법률 제9조 제2항 소정의 정보 비공개의 필요성이 없어진 경우에 해당한다고 할 수 없다.

한편, 신설된 공공기관의정보공개에관한법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전문개정된 것) 제14조는 □공개청구한 정보가 제9조 제1항 각호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조 제1항 각호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다.□고 규정하여 부분공개제도를 두고 있으나, 이 사건 조항이 비공개대상으로 정하고 있는 것은 전체 행정심판기록이 아니라 그 중 위원들이 발언한 내용에 국한된 것으로, 위원들의 발언을 사안 및 내용에 따라 또는 그 발언을 한 위원이 누구인지에 따라 구분하여 그 중 일부를 위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 없다는 이유로 공개대상으로 정할 수는 없으므로, 이 사건 조항이 행정심판위원회에서 위원이 발언한 내용 전부를 비공개대상으로 규정하고 있다고 하여 피해의 최소성 원칙을 준수하지 못한 것이라고 할 수도 없다.

또한, 공공기관의정보공개에관한법률 제20조 제1항에 따르면 청구인이 정보공개와 관련하여 공공기관의 처분 또는 부작위로 인하여 법률상 이익의 침해를 받은 때에는 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있으므로 이 사건 조항에 따른 비공개로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자를 위한 구제절차도 마련되어 있고, 행정소송법 제25조는 법원의 결정으로 재결을 행한 행정청으로부터 행정심판에 관한 기록을 제출받는 길을 열어두고 있으므로 비록 당사자에게는 위원회 위원의 발언 내용이 공개되지 않더라도 법원의 재판절차를 통하여 위원회 재결의 공정성 및 정당성에 관한 사후 심사가 위원의 발언 내용까지 고려하여 이루어질 수 있다.

결국, 이 사건 조항상의 비공개제도 외에 달리 청구인의 알 권리를 덜 제한하는 입법수단이 존재한다고 할 수 없으므로, 이 사건 조항은 피해의 최소성 원칙을 구비하고 있다.

(라) 이 사건 조항이 정보공개청구권의 제한을 통하여 실현하고자 하는 행정심판 위원회의 심리·의결의 공정성이라는 공익의 비중과 위 조항에 의하여 발생하는 정보공개청구권의 침해의 정도를 비교형량하여 보면 위 공익이 더 크다고 할 것이므로 법익균형성도 충족된다.

(4) 소□결

그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에서 정하는 기본권 제한의 한계를 벗어나 청구인의 알 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.

나. 위임입법의 명확성원칙 위반 여부

이 사건 조항이 □공개할 경우 행정심판위원회의 심리·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항□을 비공개대상으로 규정하면서 구체적인 비공개대상의 지정은 대통령령에게 위임하고 있는 것이 헌법 제75조가 요구하는 위임입법의 명확성을 구비한 것인지 여부에 관하여 살핀다.

헌법 제75조는 □대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다□라고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 반드시 구체적 개별적으로 행하여질 것을 요구하고 있는데(헌재 2001. 1. 18. 98헌바75등, 판례집 13-1, 1, 18), 여기서 □법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항□이라 함은 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 법률에 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미한다. 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적 체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적 개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533 참조).

정보공개청구권에 관한 기본 법률인 공공기관의정보공개에관한법률 제2조 제1호는 □정보□라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 규정하고, 제9조 제1항은 비공개대상정보로 제1호에서 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보를, 제2호 내지 제8호에서 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 비공개함이 상당한 정보들을 열거하고 있다. 그 중 제5호는 □……의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보□를 비공개대상정보로 규정하고 있는바, 이 사건 조항은 형식적으로 위 법률 위 제9조 제1항 제1호와 관련이 있으나 실질적으로는 제5호와도 관련되어 있다고 할 것이므로, 제5호와의 유기적 관계도 고려하여 이 사건 조항을 해석하여야 할 것이다.

위 제5호의 취지는 행정내부에서의 자유롭고도 솔직한 의견의 교환을 확보하고, 내부검토단계의 미성숙한 정보가 외부에 제공되어 주민에게 무용한 혼란이나 오해를 초래하는 것이나 일부의 자에게만 부당한 이익이나 불이익을 주는 것을 회피하며, 공공기관이 수행하고 있는 다양한 업무의 집행과정에서 작성 또는 취득한 정보 중 공개되면 당해 업무에 많은 영향을 미치거나 공정하고 효율적인 업무의 운영이 현저히 곤란하게 될 우려가 있는 정보를 보호하기 위한 것인데, 그 □의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항□에는 내부에서 심의중인 안건 또는 미확인자료, 공공기관 내부의 회의 및 의견교환의 기록 등 행정 내부의 자유로운 의견교환에 방해를 줄 수 있거나 국민의 오해나 혼란을 초래할 수 있는 자료 그리고 조사 또는 시험연구결과, 각종 개발계획 또는 검토안 등 특정인에게 부당한 이익 또는 불이익을 주는 정보가 해당된다고 해석되고 있다.

한편, 수권의 목적으로부터 수권의 내용이 구체화될 수 있고 이로써 수권의 범위가 어느 정도 예측될 수 있기 때문에, 수권의 목적, 즉 당해 법률조항의 입법목적 또한 중요한 의미를 가지는데, 이 사건 조항은 행정심판위원회의 심리·의결의 공정성 확보가 입법목적임을 밝힘과 동시에 그 공정성을 해할 우려가 있는 사항을 비공개대상의 위임 기준으로 제시하고 있고, 나아가 위원회에서 위원이 발언한 내용을 그 비공개대상의 대표적 사례로 들고 있다.

위와 같은 이 사건 조항의 입법목적 및 위임 기준 그리고 관련 법률조항을 종합하여 판단하면, 이 사건 조항으로부터 대통령령으로 정하여질 비공개대상정보가 무엇인가 하는 대강의 내용을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 조항은 입법위임의 명확성을 요청하는 헌법 제75조에 위반되지 않는다.

4. 결□론

그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관□윤영철(재판장) 김영일 권□성 김효종(주심)

김경일 송인준 전효숙 이상경