건설기계관리법 시행령 제2조 [별표1] 제27호 위헌확인

(2011. 5. 26. 2009헌마285)

【판시사항】

가. 건설기계관리법의 적용대상이 되는 건설기계에 타워크레인을 추가하는 내용의 구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되어 2010. 5. 27. 대통령령 제22172호로 개정되기 전의 것) 제2조 [별표 1] 제27호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다) 시행 당시 타워크레인을 소유한 자에 대하여 2년 이내에 건설기계 및 건설기계대여업의 등록을 하도록 유예기간이 주어진 경우 이 사건 시행령조항에 대한 헌법소원심판의 청구기간 기산점

나. 이 사건 시행령조항이 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)

다. 이 사건 시행령조항에 의한 각종 금전적 부담의 증가나 영업이익의 감소가 재산권의 보호대상에 해당하는지 여부(소극)

라. 이 사건 시행령 조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 이 사건 시행령조항 시행 이전부터 타워크레인을 소유하며 타워크레인 대여업 등을 영위하던 일부 청구인들의 경우 이 사건 시행령조항의 시행일로부터 2년 이내에 건설기계 및 건설기계대여업의 등록을 하여야 하고 그렇지 않을 경우 기존에 영위하던 타워크레인대여업을 더 이상 적법하게 영위할 수 없다는 기본권 제한 내지 법적 강제는 이 사건 시행령조항 시행일에 이미 구체적이고 현실적으로 발생하였다고 봄이 상당하므로 이때를 청구기간의 기산점으로 삼아야 할 것이다.

나. 이 사건 시행령조항이 달성하고자 하는 타워크레인 관련 거래질서 확립과 안전도 제고는 국민의 생명과 재산보호에 직결되는 것으로 그 공익이 매우 큰 반면, 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인들이 입게 되는 직업의 자유 제한이라는 것은 법령에서 정한 일정한 기준을 갖추어 등록을 하고 법령이 정하는 각종 검사를 이행하여야 하는 것에 불과하므로, 타워크레인을 건설기계관리법의 적용을 받는 건설기계에 포함하는 이 사건 시행령조항은 과잉금지의 원칙에 위배하여 직업의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

다. 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인들이 소유하는 타워크레인의 소유권 등 재산권보장의 보호를 받는 구체적인 권리가 침해되거나 타워크레인대여업의 수행으로 인하여 얻은 구체적 재산에 대한 사용․수익 및 처분권한을 제한받는 것은 아니므로 이 사건 시행령조항이 청구인들의 재산권을 직접 제한하고 있다고 볼 수 없다.

라. 타워크레인이 비자주식 건설기계라는 사유만으로 다른 건설기계와 본질적인 차이가 있다고 할 수 없고, 하역용으로 사용되는 크레인은 건설공사에 사용되는 것이 아니어서 건설기계에 포함하여 관리할 필요성이 크다고 할 수 없으며, 3톤 이상의 타워크레인만을 적용대상으로 삼은 것은 소유자의 부담완화 및 제도 운영의 합리성을 도모하기 위한 것으로 특별히 불합리하거나 불공정하다고 보이지도 아니하므로, 이 사건 시행령조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

재판관 조대현, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 일부반대의견

이 사건 시행령조항 시행 이전부터 타워크레인을 소유하며 타워크레인대여업 등을 영위하던 일부 청구인들의 경우 이 사건 시행령조항이 2008. 1. 1. 시행되었다고 하더라도 2년의 유예기간이 도과하지 않은 2009. 12. 31.까지는 건설기계 및 건설기계대여업의 등록 없이도 기존에 영위하던 타워크레인대여업을 계속하여 영위할 수 있으므로, 이 사건 시행령조항의 시행일에 이 사건 시행령조항으로 인한 기본권침해가 구체적이고 현실적으로 발생하였다고는 할 수 없다. 따라서 위 청구인들의 심판청구의 청구기간 기산일은 이 사건 시행령조항의 시행일이 아니라 2년의 유예기간이 도과된 2010. 1. 1.로 보아야 할 것이다.

【심판대상조문】

구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되어 2010. 5. 27. 대통령령 제22172호로 개정되기 전의 것) 제2조 [별표 1] 제27호

【참조조문】

헌법 제11조, 제15조, 제23조, 제37조 제2항

헌법재판소법 제69조 제1항

구 건설기계관리법(2009. 12. 29. 법률 제9850호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제1호, 제3조, 제4조, 제13조, 제21조, 제37조

구 건설기계관리법 시행령(2010. 5. 27. 대통령령 제22172호로 개정되기 전의 것) 제2조 [별표 1]

구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호) 부칙 제1조, 제2조, 제3조, 제4조

【참조판례】

가. 헌재 2011. 3. 31. 2010헌마45, 공보 174, 627, 630

【당 사 자】

청  구  인임○빈 외 34인(별지 1 청구인 목록과 같음)대리인 법무법인(유한) 태평양담당변호사 이재식 외 3인

【주    문】

1. 청구인 임○빈, 남○하, 장○영, 차○웅을 제외한 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

2. 청구인 임○빈, 남○하, 장○영, 차○웅의 심판청구를 모두 기각한다.

【이    유】

1. 사건개요 및 심판대상

가. 사건개요

(1) 청구인들은 타워크레인을 소유하고, 타워크레인대여업 등을 영위하는 사업자들이다.

(2) 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되어 2008. 1. 1.부터 시행된 건설기계관리법 시행령은 제2조 [별표 1] ‘건설기계의 범위’에서 “타워크레인”을 구 건설기계관리법(2009. 12. 29. 법률 제9850호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 건설기계에 포함하는 내용의 제27호를 신설하였다. 이에 청구인들은 위 조항이 평등권, 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하였다고 주장하며 2009. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판대상이 사건 심판의 대상은 구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되어, 2010. 5. 27. 대통령령 제22172호로 개정되기 전의 것) 제2조 [별표 1] 제27호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되어, 2010. 5. 27. 대통령령 제22172호로 개정되기 전의 것) 제2조(건설기계의 범위) 건설기계관리법 제2조 제1항 제1호에 따른 건설기계는 [별표 1]과 같다.

건설기계명	범 위
27. 타워크레인	수직타워의 상부에 위치한 지브를 선회시켜 중량물을 상하, 전후 또는 좌우로 이동시킬 수 있는 정격하중 3톤 이상의 것으로서 원동기 또는 전동기를 가진 것

[별표 1] 건설기계의 범위(제2조 관련)

[관련조항]

별지 2 기재와 같음

2. 청구인들의 주장요지

가. 구 건설기계관리법 시행령(2010. 5. 27. 대통령령 제22172호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행령’이라 한다) 제2조 [별표 1]에서 정한 건설기계는 타워크레인을 제외하고는 모두 자체 기관이나 원동기 같은 동력원과 주행장치를 가진 자주식(타이어 또는 무한궤도식) 기계들이다. 그러나 타워크레인은 그 속성상 자체 동력에 의한 운행이 불가능한 비이동식․비자주식 건설장비로서 법의 적용을 받아야 할 합리적인 이유가 없을 뿐 아니라, 법의 적용대상에 포함되지 않는 이동식 크레인, 하역용 크레인 또는 3톤 미만의 타워크레인과 비교하여 보아도 기능, 사용용도 및 안전성 확보라는 차원에서 달리 취급해야 할 아무런 이유가 없다. 따라서 3톤 이상의 타워크레인만을 법의 적용대상으로 삼아 그 소유자로 하여금 법에서 정한 각종 등록 및 검사의무와 그에 따른 수수료 등을 부담하게 하는 이 사건 시행령조항은 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다.

나. 타워크레인의 안전도 제고 및 거래질서 개선은 크레인에 관하여 안전검사를 실시하도록 하고 있는 산업안전보건법령 등 관련 법령의 정비를 통해서도 충분히 달성할 수 있고, 오히려 타워크레인을 법의 적용대상으로 삼아 법에서 정한 각종 등록 및 검사의무를 부과하는 것은 새로이 발생 또는 증가하는 각종 검사 수수료, 등록세, 산재보험료 등의 경제적 부담 가중으로 영세 타워크레인 대여업자를 폐업의 위기에 내몰리게 한다. 따라서 이 사건 시행령조항은 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유와 재산권을 침해한다.

3. 적법요건에 관한 판단

가. 청구기간의 기산점

헌법재판소법 제69조 제1항 본문은 “제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다.”고 규정하고 있다. 법령에 대한 헌법소원의 경우, 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받은 자는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고(헌재 1999. 4. 29. 96헌마352등, 판례집 11-1, 477, 496), 법령이 시행된 후에 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌재 1998. 7. 16. 95헌바19등, 판례집 10-2, 89, 101). 여기서 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 ‘법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 날’을 의미한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484, 판례집 16-1, 574, 583 등 참조).

나. 청구인 임○빈, 남○하, 장○영, 차○웅의 경우

타워크레인을 법의 적용을 받는 건설기계에 포함하는 내용의 이 사건 시행령 조항은 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 신설되어 2008. 1. 1.부터 시행되었는데, 청구인들 중 임○빈은 2009. 4. 23., 남○하는 2009. 2. 25., 장○영은 2009. 5. 4., 차재웅은 2008. 11. 1. 각 타워크레인 대여업자로 처음 사업자등록을 하였으므로, 각 그 때에 비로소 이 사건 시행령조항에 해당하는 사유가 발생하였다고 할 것이다. 따라서 청구인 임○빈, 남○하, 장○영, 차○웅(이하 ‘청구인 임재빈 등’이라 한다)은 이 사건 시행령조항이 시행된 이후 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에 해당하므로, 그로부터 1년이 경과하지 아니한 2009. 5. 25. 제기한 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간을 준수하여 적법하다.

다. 청구인 임○빈 등을 제외한 나머지 청구인들의 경우

(1) 청구인 임○빈 등을 제외한 나머지 청구인들(이하 ‘나머지 청구인들’이라 한다)은 모두 이 사건 시행령조항 시행 이전부터 타워크레인을 소유하고 타워크레인대여업 등을 영위하던 자들이다. 이들은 이 사건 시행령조항으로 인하여 직업의 자유가 침해되었다고 주장하고 있는데, 이는 타워크레인이 법의 적용을 받는 건설기계에 포함됨으로써 법 제4조, 제21조에 의해 건설기계 및 건설기계대여업의 등록을 하지 않고는 더 이상 기존에 수행하던 타워크레인대여업을 할 수 없다는 점 등에 근거한다. 그런데 구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호) 부칙(이하 ‘법 시행령 부칙’이라 한다) 제2조 및 제4조에서는 이 사건 시행령조항 시행 당시 타워크레인을 소유한 자에 대하여 2년 이내에 건설기계 등록 및 건설기계대여업의 등록을 하도록 유예기간을 두고 있어, 나머지 청구인들의 경우 청구기간의 기산점인 기본권침해가 발생하는 시점이 문제 된다.

(2) 이와 같이 종래 합법적으로 영위하여 오던 직업의 행사를 유예기간 이후 금지 또는 제한하는 법규정의 경우, 이 법규정의 시행에 의하여 종래의 법적 지위가 유예기간의 종료 후에는 자동 소멸되어 당사자에게 불리하게 구체적으로 형성되는 것이기 때문에, 유예기간이 경과한 후에야 비로소 기본권에 대한 침해가 발생하는 것이 아니라 이미 법규정의 시행 당시에 기본권이 현실적ㆍ구체적으로 침해되는 것으로 보아야 한다는 것이 우리 재판소의 선례이다(헌재 1996. 3. 28. 93헌마198, 판례집 8-1, 241, 251; 헌재 2003. 1. 30. 2002헌마516, 판례집 15-1, 161; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌마45, 공보 174, 627, 630 참조).

(3) 그렇다면 나머지 청구인들은 이 사건 시행령조항 시행일로부터 2년 이내에는 건설기계 및 건설기계대여업의 등록 없이도 기존에 영위하던 타워크레인대여업을 계속하여 영위할 수 있다고 하더라도, 이 사건 시행령조항의 시행일로부터 2년 이내에 건설기계 및 건설기계대여업의 등록을 하여야 하고 그렇지 않을 경우 기존에 영위하던 타워크레인대여업을 더 이상 적법하게 영위할 수 없다는 기본권 제한 내지 법적 강제는 이 사건 시행령조항 시행시인 2008. 1. 1.에 이미 구체적이고 현실적으로 발생하였다고 봄이 상당하므로 이때를 청구기간의 기산점으로 보아야 한다(헌재 2009. 11. 26. 2007헌마1183, 판례집 21-2하, 609, 615; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌마45, 공보 174, 627, 630 참조).

(4) 따라서 이 사건 시행령조항 시행일인 2008. 1. 1.부터 1년이 훨씬 경과한 2009. 5. 25. 청구된 나머지 청구인들의 심판청구는 청구기간이 도과되어 제기된 것으로서 부적법하다.

4. 본안에 관한 판단

가. 이 사건 시행령조항의 신설 경위 및 입법목적

(1) 건설기계관리법은 “건설기계의 등록·검사·형식승인 및 건설기계사업과 건설기계조종사면허 등에 관한 사항을 정하여 건설기계를 효율적으로 관리하고 건설기계의 안전도를 확보하여 건설공사의 기계화를 촉진함”을 입법목적으로 하며, 법 제2조 제1호에서 ‘건설기계’란 ‘건설공사에 사용할 수 있는 기계로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.’고 규정하고 있다. 그런데 타워크레인은 건설공사에 사용되는 주요 장비에 해당하나, 이 사건 시행령조항이 신설되기 이전에는 법의 적용을 받는 건설기계에는 포함되지 아니하여 타워크레인의 소유자는 법에 따른 건설기계 및 건설기계사업 등록의무를 부담하지 아니하였고, 법에 따른 검사대상도 아니었다. 다만 구 산업안전보건법(2007. 7. 27. 법률 제8562호로 개정되어, 2009. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다)에서 크레인을 ‘위험기계’로 분류하여 크레인을 제조 또는 수입하는 자로 하여금 설계검사․완성검사 또는 성능검사를 받도록 하고(제34조 제2항), 크레인을 사용하는 자로 하여금 정기검사를 받도록 하고 있을 뿐이었다(제34조 제3항).

(2) 이와 같이 종래에는 타워크레인이 건설기계관리법의 적용을 받지 않음에 따라 타워크레인의 보유 대수, 소유자 등이 불분명하여 정부로서는 타워크레인에 대한 체계적이고 효율적인 관리가 어려웠고, 소유권자로서도 타워크레인이 고가의 장비임에도 등록제도가 없어 장비 저당을 통한 환금 등이 제한되는 어려움이 있었다. 그 밖에도 타워크레인 미보유자에 의한 덤핑거래 또는 다단계 하도급으로 타워크레인 임대시장의 질서가 문란해지고, 제원․제작연도 등이 확인되지 않은 노후․불량크레인 및 타워크레인조종사면허가 없는 자에 의한 조종 등으로 건설공사 현장의 안전사고 발생이 우려되었으며, 안전사고 발생 시 소유권의 불분명으로 그 책임 소재를 가리기 어려운 점도 문제로 제기되었다. 이에 타워크레인 사업자단체인 한국타워크레인 협동조합은 2001년 이전부터 타워크레인 대여사업의 거래질서 확립, 등록제도를 통한 저당권 설정 등의 재산권행사, 조종사 운전자격제도를 통한 사고예방 등을 위하여 타워크레인에 대한 등록제도를 마련해줄 것을 정부에 지속적으로 요청하였다.

(3) 이에 정부는, 정부가 공증한 타워크레인 소유자에 한하여 대여사업을 가능하게 함으로써 그동안 다단계 하도급 및 덤핑계약 등으로 시장질서를 교란해 온 타워크레인 미보유 대여업자를 자연 퇴출시키고, 이를 통해 타워크레인 시장의 거래질서를 확립할 수 있는 점 및 타워크레인 관리책임의 주체를 소유자로 명확히 하고, 타워크레인에 관한 정보(소유자, 제원, 제작연도, 사용연수, 검사합격 여부)를 일반에 정확히 제공함으로써 타워크레인의 안전도를 높이고, 이를 통해 타워크레인 관련 근로자뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호하게 된다는 점을 입법목적으로 하여 타워크레인을 법의 적용대상인 건설기계에 포함하는 이 사건 시행령조항을 신설하였다.

나. 건설기계에 적용되는 제도 현황

(1) 건설기계 등록제도

건설기계의 소유자는 시․도지사에게 건설기계의 등록을 하여야 한다(법 제3조). 건설기계의 등록은 고가인 건설기계의 소유권에 대한 공증행위이고, 해당 관청으로서는 국내 건설기계의 보유 대수를 항시 파악하여 건설공사의 수요에 적절히 대처하고 유사시 건설기계의 동원태세를 확립할 수 있는 등 건설기계에 대한 체계적인 관리가 가능하다.

미등록건설기계는 원칙적으로 사용이 금지되고(법 제4조 제1항 본문), 이를 위반하면 형사처벌의 대상이 된다(법 제40조 제1호).

(2) 건설기계 검사제도

법에 의한 건설기계 검사제도는 소유권 공증을 위한 확인행위인 동시에 건설기계 안전도 유지를 위해 건설기계의 구조 및 성능을 확인하는 제도이다. 법 제13조는 건설기계의 등록시점부터 검사를 받아야 하는 주체를 ‘소유자’로 명확히 하여 소유자에게 건설기계의 관리책임을 부여하고 있다.

검사의 종류로는 신규등록검사, 정기검사, 구조변경검사, 수시검사가 있고(법 제13조), 법에서 정한 검사를 이행하지 아니한 경우 형사처벌 또는 과태료의 대상이 된다(법 제42조 제4호, 제44조 제2항 제5호).

(3) 건설기계사업 등록제도

법 제21조는 ‘건설기계사업(건설기계대여업·건설기계정비업·건설기계매매업 및 건설기계폐기업)을 영위하고자 하는 사업자로 하여금 건설기계 소유사실을 증명하는 서류 등의 일정한 기준을 갖추어 시․도지사에게 등록하게 함’으로써 건설기계사업자의 건전한 육성과 효율적인 건설기계 관리를 도모하고 있고, 이를 위반하는 경우 형사처벌의 대상으로 규정하고 있다(법 제40조 제4호)

(4) 건설기계조종사 면허제도

법 제26조는 건설기계에 대하여 각 건설기계별로 조종사 면허제도를 두고 있어 국가기술자격법에 의한 해당 분야의 기술자격을 취득하고 적성검사에 합격하여 해당 건설기계의 면허를 받은 자만이 건설기계를 조종할 수 있도록 하고 있다. 이와 같이 건설기계조종사 면허제도를 두는 취지는 건설기계의 안전한 운행으로 인명과 재산의 손실을 방지하고 건설기계의 수명을 연장하며, 작업능률을 높여 건설공사 시공능률을 향상하기 위함이다. 건설기계조종사면허를 받지 아니하고 건설기계를 조종하거나 조종사면허가 취소되거나 효력이 정지된 이후 건설기계를 계속 조종한 자는 형사처벌의 대상이 된다(법 제41조 제3호, 제4호).

이 사건 시행령조항의 신설에 따라 2008. 2. 12. 건설교통부령 제607호로 개정된 건설기계관리법 시행규칙 제75조 별표 21은 제19호를 신설하여 건설기계조종사면허의 종류로서 ‘타워크레인’을 추가하였다.

다. 직업의 자유 침해 여부

(1) 이 사건 시행령조항의 성격과 심사기준

헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”고 규정함으로써 직업선택의 자유를 보장하고 있으며, 직업선택의 자유는 직업결정의 자유, 직업수행의 자유 등을 포괄하는 직업의 자유를 의미한다.

이 사건 시행령조항에 의하여 타워크레인이 건설기계에 포함됨으로써 타워크레인대여업을 하려는 자는 그 소유의 타워크레인을 등록해야 할 뿐만 아니라 일정한 기준을 갖추어 대여업 등록을 하여야 하고, 법령이 정하는 각종 검사까지 받아야 하므로, 이 사건 시행령조항은 타워크레인대여업을 하려는 청구인 임○빈 등의 직업의 자유를 제한하는 규정이라 할 것이고, 이와 같이 국민의 중대한 기본권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위해서는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권 제한의 한계인 과잉금지의 원칙이 지켜져야 한다(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 145 참조).

(2) 과잉금지의 원칙 위배 여부

(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성

이 사건 시행령조항은 앞에서 본 바와 같이 정부가 공증한 타워크레인 소유자에 한하여 임대사업을 가능하게 하여 타워크레인 시장의 거래질서를 확립하는 한편, 타워크레인 관리책임의 주체를 소유자로 명확히 하고 타워크레인에 관한 정보를 정확히 제공하여 타워크레인의 안전도를 높이고, 이를 통해 타워크레인 관련 근로자뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호하게 된다는 점을 입법목적으로 하는 것이므로, 그 입법목적이 정당하다. 또한 타워크레인을 법의 적용대상으로 삼아 법에 규정된 건설기계의 등록․검사제도 및 건설기계대여업 등록제도 등이 적용되도록 한 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 것이다.

(나) 피해의 최소성 및 법익균형성

이 사건 시행령조항의 신설로 타워크레인을 소유하며 타워크레인대여업을 하려는 자가 이전과 달리 건설기계 및 건설기계대여업의 등록을 하여야 하는 새로운 부담을 갖게 되는 것은 사실이나, 타워크레인대여업을 하려고 하는 자는 기본적으로 그 소유의 건설기계를 등록하고 사무실 및 주기장 등의 일정한 요건을 갖추어(건설기계관리법 시행규칙 제59조 별표 14) 건설기계대여업의 등록을 함으로써 아무런 제한 없이 건설기계대여업을 영위할 수 있고 이와 관련하여 관할 관청의 허가가 필요한 것도 아니다.

또한, 타워크레인 소유자는 타워크레인에 대한 등록 및 각종 검사 의무를 이행해야 하며, 그에 위반하는 경우 형사처벌 및 과태료의 제재를 받을 수 있다. 그러나 이와 같은 등록 및 검사제도는 기본적으로 타워크레인의 소유권 공증을 확인하거나 그 안전도 유지를 위한 구조 및 성능을 확인하는 제도에 불과하고, 그에 따르는 등록세 및 수수료는 법에서 건설기계에 대한 등록 및 검사제도를 시행함에 따른 부수적 비용에 불과하여 타워크레인 소유자들이 건설기계대여업을 영위함에 별다른 지장을 받고 있다고 볼 수 없다.

청구인 임○빈 등은 산업안전보건법 등 소관 법령의 정비가 타워크레인의 거래질서 확립 및 안전도 제고에 보다 효율적인 방법이라고 주장하나, 앞에서 본 바와 같이 건설기계의 등록ㆍ검사 및 건설기계사업의 등록과 건설기계조종사면허 등에 관한 사항을 정하여 건설기계를 효율적으로 관리하고 건설기계의 안전도를 확보하여 건설공사의 기계화를 촉진함을 도모하고자 하는 법의 입법목적에 비추어 볼 때, 위 청구인들이 주장하는 방법이 위 입법목적 달성을 위해 효율적인 방안이 될 수 있다고 단정하기 어렵고, 달리 적절한 수단을 생각하기도 어려우므로 이 사건 시행령조항은 피해최소성의 원칙도 충족하였다고 할 것이다.

나아가 이 사건 시행령조항이 달성하고자 하는 타워크레인 시장의 거래질서 확립과 안전도 제고는 국민의 생명과 재산보호에 직결되는 것으로 그 공익이 매우 큰 반면, 이 사건 시행령조항으로 인하여 위 청구인들이 입게 되는 직업의 자유 제한이라는 것은 법령에서 정한 일정한 기준을 갖추어 등록하고 법령이 정하는 각종 검사를 이행하여야 하는 것에 불과하여, 이 사건 시행령조항으로 인하여 위 청구인들이 입게 될 불이익보다 이로 인하여 얻게 될 공익이 훨씬 크다고 할 것이므로 법익균형성원칙에도 위배되지 않는다.

(3) 소  결

따라서 이 사건 시행령조항은 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인 임○빈 등의 직업의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

라. 재산권침해 여부

(1) 청구인 임○빈 등은 이 사건 시행령조항으로 인하여 타워크레인이 건설기계에 포함됨으로써 타워크레인 소유자들이 각종 안전검사 수수료 및 지방세법상의 등록세 납부의무를 부담하게 되고, 산재보험료율의 변경에 따라 산재보험료 부담이 지나치게 증가하게 되어 결국 영세 타워크레인 대여업자들이 폐업의 위기에 몰리게 되므로 이 사건 시행령조항은 과잉금지의 원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 주장한다.

(2) 그러나 헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로, 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적․법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권보장의 대상이 아니다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 103 등 참조).

(3) 이 사건 시행령조항은 타워크레인 관한 거래질서를 확립하고 타워크레인의 안전도를 제고하기 위하여 타워크레인을 법의 적용을 받는 건설기계에 포함한 것으로서 이 사건 시행령조항으로 인하여 위 청구인들이 소유하는 타워크레인이나 시설․장비 등 재산권보장의 보호를 받는 구체적인 권리가 침해되거나 타워크레인대여업의 수행으로 인하여 얻은 구체적 재산에 대한 사용․수익 및 처분권한을 제한받는 것은 아니므로 이 사건 시행령조항이 직접적으로 위 청구인들의 재산권을 제한하고 있다고 볼 수 없다. 또한 위 청구인들의 주장과 같이 이 사건 시행령조항에 의해 위 청구인들이 타워크레인 대여사업을 영위하기 위해서 각종 검사료 및 지방세법상의 등록세 납부의무를 부담하고, 산재보험료 부담이 증가하는 영업상 불이익을 입게 된다고 하더라도 위 청구인들의 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아니며, 일정한 경제적 목표를 달성하기 위하여 취한 국가의 경제정책적 조치에 의하여 유발된 사경제 행위가 아니라, 원칙적으로 자신의 자유로운 결정과 계획, 그에 따른 사적 위험부담과 책임하에 행위하면서 법질서가 부여하는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다고 할 것이므로, 위 청구인들이 주장하는 영업이익의 감소나 재산적 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 152; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 44; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마447등, 판례집 15-2상, 420).

(4) 가사 등록세, 수수료, 혹은 산재보험료 부담 등이 새로운 금전납부의무라는 관점에서 재산권을 제한하는 측면이 있다고 하더라도 이러한 금전납부의무의 구체적인 요건과 액수에 관하여는 법 또는 법 시행령에서 규정하고 있는 것이 아니고 별도의 법령에서 규정하고 있으므로, 이 사건 시행령조항이 직접적으로 타워크레인 소유자들의 재산권을 제한하고 있다고 볼 수도 없다.

(5) 따라서, 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인 임○빈 등의 재산권이 침해되었다고 할 수는 없다.

마. 평등원칙 위배 여부

(1) 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구한다. 그렇지만 이러한 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 612; 헌재 2007. 5. 31. 2006헌바49, 판례집 19-1, 600, 605 등 참조).

(2) 청구인 임○빈 등은 이 사건 시행령조항이 타워크레인 소유자를 다른 비이동식․비자주식 건설장비 소유자나 하역용 크레인 등의 소유자에 비하여 합리적 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에 위배된다고 주장한다.

그러나 타워크레인 역시 설치, 해체작업에 의해 건설현장에 이동․사용을 기본으로 하는 건설현장의 핵심 장비이고, 법 시행령 제2조 [별표 1]에서 규정하고 있는 건설기계 중에는 덤프트럭, 굴착기, 기중기 등 자체 동력에 의해 움직일 수 있는 자주적인 이동식 건설기계가 있는 반면, 콘크리트뱃칭플랜트, 아스팔트믹싱플랜트, 쇄석기 등과 같이 견인차량에 의해 이동이 가능한 비자주식 건설기계도 포함되어 있어 타워크레인이 비자주식 건설기계라는 사유만으로 법의 적용을 받는 다른 건설기계와 본질적인 차이가 있다고 할 수 없다. 그리고 자주적으로 이동이 가능한 크레인에 대하여는 이 사건 시행령조항이 신설되기 이전부터 법 시행령 제2조 [별표 1] 제7호에서 ‘기중기’라는 명칭으로 이미 법의 적용을 받는 건설기계로 포함하고 있었고, 건설기계관리법의 입법취지에 비추어 건설공사에 사용되지 않고 항만에서 하역용으로 주로 사용되는 크레인을 법의 적용을 받는 건설기계에 포함하여 관리할 필요성이 크다고 할 수 없다. 여기에 덧붙여 타워크레인 관련 시장의 거래질서 확립과 타워크레인의 안전도 제고라는 입법목적을 달성하기 위해 앞에서 본 바와 같이 타워크레인을 법의 적용대상으로 삼는 방법의 적절성과 필요성이 긍정되는 점 등을 종합하면, 이 사건 시행령조항이 다른 비이동식․비자주식 건설장비 소유자나 하역용 크레인 등의 소유자에 비하여 타워크레인 소유자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이라고 볼 수 없다.

(3) 또한, 청구인 임○빈 등은 이 사건 시행령조항이 정격하중 3톤 이상의 타워크레인만 건설기계에 포함하여 3톤 미만의 타워크레인 소유자와 차별취급하고 있다고 주장한다.

그러나 건설기계의 범위를 정하고 있는 법 시행령 제2조 [별표 1]은 무게를 기준으로 자체중량 1톤 미만 굴삭기(제2호), 자체중량 2톤 미만 로더(제3호), 적재용량 12톤 이하 덤프트럭(제6호) 등을 건설기계의 범위에서 제외하고 있다. 이와 같이 일정한 중량을 기준으로 법의 적용을 달리하는 것은 일정 중량 미만의 건설기계의 경우 일정 중량 이상의 건설기계에 비해 건설공사 수행능력이나 위험도가 상대적으로 낮아 일정한 안전도 유지 및 유사시 동원태세를 확립하기 위해 계속하여 그 건설기계를 체계적으로 관리할 필요성이 낮고, 그 소유자도 대체로 영세한 규모로 사업을 운영하는 경우가 많으므로 법에서 정한 모든 규제를 적용하는 것은 그 소유자에게 지나친 부담이 될 수 있다는 점을 고려하여 입법자가 법의 적용대상인 건설기계의 범위에 관하여 내린 정책적인 판단으로 이해된다. 이 사건 시행령조항 역시 3톤 이상의 타워크레인만을 법의 적용대상으로 삼은 것은 소유자의 부담완화 및 제도 운영의 합리성을 도모하기 위한 것으로서, 이러한 입법자의 정책적 판단이 특별히 불합리하거나 불공정하다고 보이지도 아니하므로 이를 두고 자의적인 차별이라고 할 수 없다.

(4) 따라서 이 사건 시행령조항이 평등원칙에 위배된다는 청구인 임○빈 등의 주장은 이유 없다.

5. 결  론

그렇다면, 나머지 청구인들의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하므로 각하하기로 하고, 청구인 임○빈 등의 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 나머지 청구인들의 심판청구에 관하여 재판관 조대현, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 아래와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 조대현, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 반대의견(나머지 청구인들의 심판청구 부분)

우리는 다수의견과 달리, 나머지 청구인들의 심판청구가 청구기간을 준수하였고, 따라서 본안에 나아가 청구의 당부를 판단하여야 한다고 생각하므로, 다음과 같이 견해를 밝힌다.

법령에 대한 헌법소원심판에 있어서, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 및 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 이 때 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 ‘당해 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 날’을 의미한다 함은 다수의견이 설시한 바와 같다.

다수의견은, 이 사건 시행령조항의 시행일로부터 2년 이내에 건설기계 및 건설기계대여업의 등록을 하여야 하고 그렇지 않을 경우 기존에 영위하던 타워크레 대여업을 더 이상 적법하게 영위할 수 없다는 기본권 제한 내지 법적 강제는 이 사건 시행령조항 시행일인 2008. 1. 1.에 이미 구체적이고 현실적으로 발생하였으므로, 나머지 청구인들의 청구기간의 기산점은 2008. 1. 1.이라고 주장한다.

그러나 이 사건 시행령조항이 시행되었다고 하더라도 법 시행령 부칙 제2조 및 제4조에서 정한 2년의 유예기간이 도과하지 않은 2009. 12. 31.까지는 건설기계 및 건설기계대여업의 등록 없이도 나머지 청구인들은 기존에 영위하던 타워크레인대여업을 계속하여 영위할 수 있으므로, 이 사건 시행령조항의 시행일에 이 사건 시행령조항으로 인한 기본권침해가 구체적이고 현실적으로 발생하였다고는 할 수 없다.

따라서 다수의견과 같이, 유예기간이 설정된 이 사건 시행령조항의 시행일을 청구기간의 기산점으로 파악한다면, 기본권침해가 실제적으로 발생하였다고 하기도 전에 기본권침해를 구제받기 위한 헌법소원심판을 청구하도록 강요하는 셈이 되고, 정작 기본권침해가 실제적으로 발생한 때에는 그 위헌성을 다툴 기회를 부여하지 않게 되는 불합리한 결과가 초래될 수밖에 없다(헌재 2011. 3. 31. 2010헌마45, 공보 174, 627, 630, 631, 재판관 조대현, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 반대의견).

나아가, 경제적ㆍ행정적 규제 등 수많은 법령들이 자주 개폐되고 다양한 조건이나 유예기간이 설정되는 경우가 많은 법적 현실 속에서, 일반 국민이 자신과 관련되는 어떠한 법규정이 어떠한 내용으로 개폐되는지 사실상 조감하기 어렵고, 대부분의 경우 유예기간이 종료될 무렵에야 관계기관으로부터 통보를 받는 등, 자신의 기본권을 제한하는 법규정에 대하여 적시에 대처하기 어렵다는 점 및 헌법소원의 본질은 국민의 기본권을 충실히 보장하는 데 있다는 점에 비추어 볼 때, 굳이 청구기간의 기산점을 앞당겨서 헌법소원의 청구인으로 하여금 본안판단을 받을 기회를 박탈하기보다는 법적 안정성을 해하지 않는 범위 내에서 청구기간에 관한 규정을 국민의 기본권보장을 강화하는 방향으로 해석함으로써 본안판단의 기회를 폭넓게 인정하는 것이 보다 바람직하다 할 것이다.

결국 나머지 청구인들의 심판청구의 청구기간 기산일은 이 사건 시행령조항의 시행일이 아니라 법 시행령 부칙 제2조 및 제4조에서 정한 2년의 유예기간이 도과된 2010. 1. 1.로 보아야 할 것이고, 따라서 위 기산일 이전인 2009. 5. 25. 제기된 나머지 청구인들의 심판청구는 청구기간을 준수하여 적법하다고 할 것이다.

그렇다면 나머지 청구인들의 심판청구를 청구기간이 도과하였다는 이유로 각하할 것이 아니라, 본안에 들어가 이 사건 시행령조항이 나머지 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부를 판단하여야 한다.

재판관  이강국(재판장) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미

[별지 1] 청구인들 목록: 생략

[별지 2] 관련법령

구 건설기계관리법(2009. 12. 29. 법률 제9850호로 개정되기 전의 것)제2조(정의 등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “건설기계”라 함은 건설공사에 사용할 수 있는 기계로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.

제3조(등록 등) ① 건설기계의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설기계의 등록을 하여야 한다.

제4조(미등록건설기계의 사용금지) ① 건설기계는 제3조 제1항의 규정에 의한 등록을 한 후가 아니면 이를 사용하거나 운행하지 못한다. 다만, 등록을 하기 전에 국토해양부령이 정하는 사유로 일시적으로 운행하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제13조(검사 등) ① 건설기계의 소유자는 당해 건설기계에 대하여 다음 각 호의 구분에 따라 국토해양부령이 정하는 바에 의하여 국토해양부장관이 실시하는 검사를 받아야 한다.

1. 신규등록검사: 건설기계를 신규로 등록할 때 실시하는 검사

2. 정기검사: 건설공사용 건설기계로서 3년의 범위 내에서 국토해양부령이 정하는 검사유효기간의 만료후에 계속하여 운행하고자 할 때 실시하는 검사 및「대기환경보전법」제62조 및 「소음·진동규제법」 제37조의 규정에 의한 운행차의 정기검사

3. 구조변경검사: 제17조의 규정에 의하여 건설기계의 주요구조를 변경 또는 개조한 때 실시하는 검사

4. 수시검사: 성능이 불량하거나 사고가 빈발하는 건설기계의 안전성 등을 점검하기 위하여 수시로 실시하는 검사와 건설기계소유자의 신청에 의하여 실시하는 검사

제21조(건설기계사업의 등록 등) ① 건설기계사업을 영위하고자 하는 자(지방자치단체를 제외한다)는 대통령령이 정하는 바에 따라 사업의 종류별로 시·도지사에게 등록하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 사업의 등록을 하고자 하는 자는 국토해양부령이 정하는 기준을 갖춘 자이어야 한다.

제37조(수수료) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 국토해양부령이 정하는 수수료를 납부하여야 한다.

1. 제3조 제2항의 규정에 의하여 등록을 신청하는 자

6. 제13조의 규정에 의한 검사를 신청하는 자

제40조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제4조의 규정에 위반하여 등록되지 아니한 건설기계를 사용하거나 운행한 자

4. 제21조의 규정을 위반하여 등록을 하지 아니하고 건설기계사업을 영위하거나 허위로 등록을 한 자

제42조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 100만원 이하의 벌금에 처한다.

4. 제13조 제1항의 규정에 의한 구조변경검사 또는 수시검사를 받지 아니한 자

구 건설기계관리법 시행령(2010. 5. 27. 대통령령 제22172호로 개정되기 전의 것)

[별표 1] 건설기계의 범위(제2조 관련) 생략

구 건설기계관리법 시행령(2007. 11. 5. 대통령령 제20361호) 부칙 제1조(시행일)  이 영은 2008년 1월 1일부터 시행한다.

제2조(타워크레인의 등록에 관한 경과조치)  이 영 시행 당시 별표 1 제27호의 개정규정에 따른 타워크레인(이하 "타워크레인"이라 한다)을 소유한 자는 이 영 시행일부터 2년 이내에 법 제3조에 따라 건설기계의 등록을 하여야 한다.

제3조(타워크레인의 형식신고 및 확인검사에 관한 경과조치) 이 영 시행 당시 「산업안전보건법」 제34조 제2항에 따라 설계검사·완성검사 또는 성능검사를 받은 타워크레인에 대하여는 제11조 및 법 제18조 제2항·제3항에 따른 형식신고를 하거나 형식변경신고를 하고 제12조 및 법 제19조에 따른 확인검사를 받은 것으로 본다.

제4조(건설기계대여업의 등록에 관한 경과조치) 이 영 시행 당시 타워크레인을 소유한 자로서 이 영 시행 후 타워크레인의 대여를 업으로 하려는 자는 이 영 시행 후 2년 이내에 제13조 및 법 제21조에 따른 건설기계대여업의 등록을 하여야 한다.