공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제4항 위헌소원

(2011. 5. 26. 2009헌바296)

【판시사항】

가. 당해 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 수용된 토지의 보상액을 산정하도록 하고 있는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

나. 사업인정고시일로부터 1년 이내라는 기간 제한 없이 재결신청이 가능한 도로법에 의한 도로공사의 경우에도 일반적인 공익사업과 마찬가지로 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 수용된 토지의 보상액을 산정하도록 하는 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 헌법재판소는 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정에서 이 사건 법률조항이 재산권을 침해하거나 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에 위배되지 않는다고 판단하였는바, 이 결정의 판단은 현재에도 유효하며 이를 변경할 사정변경도 없으므로, 이 사건에서도 그대로 타당하다.

나. 도로법 제48조 제2항 후단이 공익사업법 제23조 제1항과 제28조 제1항을 준용하지 아니하여, 도로법에 의한 도로공사의 경우 사업인정고시일로부터 1년 이내라는 기간 제한 없이 재결신청이 허용되고 있으나, 이 사건 법률조항에서 도로법에 의한 도로공사의 경우에도 일반적인 공익사업과 마찬가지로 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준으로 삼는 것은 개발이익을 배제하기 위한 합리적 이유가 있는 것이고, 공익사업법 제70조 제1항에서 공시기준일 이후 수용시까지 시가변동을 산출하는 적정한 시점보정 방법을 채택하고 있으며, 공익사업과 관련된 대부분의 개별법에서도 개별 개발사업이 갖는 특성에 따라 사업인정일로부터 1년 이내에 수용재결을 신청하는 것이 적당하지 않은 경우에는 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 적용을 배제하고 사업시행기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 하는 특례규정을 두고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 법률조항이 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

【심판대상조문】

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항

【참조조문】

헌법 제11조, 제23조 제3항

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제23조 제1항, 제28조 제1항

도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정된 것) 제48조

【참조판례】

가. 헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 590

【당 사 자】

청  구  인권○인대리인 변호사 정희창

당해사건수원지방법원 2008구합5576호 토지수용보상금증액

【주    문】

‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이    유】

1. 사건개요 및 심판대상

가. 사건개요

(1) 한국도로공사는 2003. 10. 29. 건설교통부고시 제2003-251호로 고시된 도로사업(중부내륙고속도로<여주～양평간>건설공사, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행자이고, 청구인 소유의 경기 양평군 옥천면 ○○리 63-1 전 4,036㎡, ○○리 64-4 답 26㎡, ○○리 64-5 답 788㎡, ○○리 65-1 답 1,723㎡, ○○리 66-3 답 949㎡, ○○리 67 전 684㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 이 사건 사업부지에 편입되었다.

(2) 한국도로공사는 이 사건 토지 등에 관하여 청구인과 보상협의를 하였으나, 협의가 성립되지 아니하여 중앙토지수용위원회에 수용재결을 신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2008. 3. 27. 이 사건 토지의 수용보상금을 409,069,100원, 수용개시일을 2008. 5. 15.로 하여 수용재결을 하였다.

(3) 이에 청구인은 2008. 6. 2. 한국도로공사를 상대로 서울행정법원 2008구합5576호로 수용보상금의 증액을 구하는 소를 제기하여 위 소송계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제4항이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청(같은 법원 2009아649)을 하였다.

(4) 당해 사건 법원은 2009. 9. 23. 청구인의 청구를 일부 인용하여 보상금을 증액하는 판결을 선고하는 한편, 위 위헌법률심판제청을 기각하는 결정을 하였고, 청구인은 2009. 10. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판대상

이 사건 심판의 대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 이 사건 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.

[관련조항]

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것)

제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시(이하 "사업인정고시"라 한다)가 있은 날부터 1년 이내에 제28조 제1항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정고시가 있은 날부터 1년이 되는 날의 다음날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.

제28조(재결의 신청) ① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때(제26조 제2항 단서의 규정에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.

도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정된 것)

제48조(토지 등의 수용) ① 관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 도로구역에 있는 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다.

② 제24조에 따른 도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경 고시는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정고시로 보며, 재결의 신청은 같은 법 제23조 제1항과 제28조 제1항에도 불구하고 제24조 제3항에 따른 도로공사의 사업 시행 기간에 할 수 있다.

③ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.

2. 청구인의 주장과 법원의 위헌제청신청 기각이유

가. 청구인의 주장요지

(1) 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항은 공공의 필요에 의한 토지 등의 수용시 사업인정고시가 있은 날로부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하고 그렇지 아니하면 그 사업인정은 효력을 상실한다고 규정한 반면, 도로공사 시행과 관련하여 공익사업법을 준용하고 있는 도로법은 제48조 제2항 후단에서 공익사업법 제23조 제1항과 제28조 제1항에도 불구하고 도로공사의 사업시행기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 규정하여 일반적인 공익사업과 달리 사업인정고시일로부터 1년이 경과하더라도 도로공사의 사업시행기간 내이기만 하면 재결신청을 할 수 있도록 하고 있다.

(2) 그런데 이 사건 법률조항은 이 사건에서의 도로공사 사업과 같이 사업인정고시일로부터 1년이 훨씬 지난 이후에 재결신청을 하는 경우까지 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 함으로써, 이 사건 토지와 같이 사업인정고시일로부터 수용재결시까지 수년이 경과하여 공시지가의 변동폭이 큰 경우에는 실질적으로 정당한 보상 없이 국민의 재산을 강탈하는 결과를 초래하게 되는바, 이는 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙 및 헌법 제11조의 평등원칙을 위반하여 헌법에 위반된다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 요지

(1) 헌법 제23조 제3항이 규정하는 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이나, 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의하여 발생하는 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니다. 그러므로 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것은 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이며, 또한 개발이익이란 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화 될 수 있는 것이어서, 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가된 지가부분은 공익사업의 시행을 볼모로 한 주관적 가치부여에 지나지 않는 것이므로, 개발이익은 피수용토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도 없다. 따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고는 볼 수 없으므로, 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 정당보상의 원리에 어긋나는 것은 아니다.

(2) 그리고 위와 같이 본다면, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가를 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 하도록 규정한 이 사건 법률조항은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당하므로 헌법 제23조 제3항 등에 위반되는 규정이라고 볼 수 없다.

3. 판  단

가. 선례의 존재

(1) 헌법재판소는 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정(판례집 19-2, 576, 590)에서 이 사건 법률조항, 공익사업법 제70조 제2항, 구 공익사업법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 제5항, 구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것, 이하 구 ‘부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호가 헌법에 위반되지 않는다고 판시하였는데 그 이유의 요지는 다음과 같다.

『(가) 헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 결정(판례집 7-1, 519), 1999. 12. 23. 98헌바13등 결정(판례집 11-2, 721) 및 2001. 4. 26. 2000헌바31 결정(판례집 13-1, 932)에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시이유의 요지는 다음과 같다.

｢헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.｣

한편, 98헌바13등 결정에서는, 위 결정요지에 추가하여, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 규정한 조항에 대해서도 헌법에 위반되지 않는다고 아래와 같이 판단하였다.

｢토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.｣

(나) 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상인 구 토지수용법 제46조와 그 법명 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’가 법률의 법명 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되었다는 점과 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭 변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경됐다는 점을 제외하고는 그 내용이 동일하고, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호도 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 법명이 변경되었을 뿐 내용은 동일한바, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리하여야 할 특별한 사정변경의 가능성은 보이지 않으므로 이를 그대로 유지하도록 한다.□

(2) 위와 같은 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경해야 할 사정이 있다고 할 수 없다.

나. 평등원칙 위반 여부

(1) 그밖에 청구인은 이 사건 법률조항이 정당보상원칙 이외에 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다는 주장도 함께 하고 있다. 청구인은 도로법 제48조 제2항 후단이 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항을 준용하지 아니하여 일반적인 공익사업의 경우 사업인정고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하는 반면, 도로법에 의한 도로공사 사업은 그러한 제한 없이 사업시행기간 내이기만 하면 재결신청을 할 수 있도록 하는 것에 대하여 위헌성을 주장하고 있으나, 기본적으로 청구인이 주장하는 차별취급은 도로법 제48조 제2항 후단에 의하여 발생하는 것이고, 도로법 제48조 제2항 후단은 청구인이 위헌심판제청도 하지 않았고, 법원의 기각결정도 없었던 부분이어서 이 사건 심판의 대상이 될 수 없는 조항이다.

다만, 청구인의 주장을 사업인정고시일로부터 1년 이내라는 기간 제한 없이 재결신청이 가능한 도로법에 의한 도로공사 사업의 경우에도 일반적인 공익사업의 경우와 마찬가지로 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준으로 삼도록 규정하고 있는 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반된다는 주장으로도 이해할 수 있으므로, 이러한 해석을 전제로 이 사건 법률조항의 평등원칙 위반 여부를 검토하기로 한다.

(2) 앞에서 보았던 바와 같이 이 사건 법률조항에서 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가를 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 한 것은 손실보상액 산정에 있어 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 590), 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지에 대한 사업시행 당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 되어 이러한 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다(헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112, 판례집 21-2 상, 606, 615 참조). 비록 도로법 제48조 제2항 후단이 공익사업법 제23조 제1항과 제28조 제1항을 준용하지 아니하여 도로법에 의한 도로공사의 경우 사업인정고시일로부터 1년 이내라는 기간 제한 없이 재결신청이 허용되어 사업인정고시일 무렵의 공시지가와 수용재결일 무렵의 공시지가의 변동폭이 큰 경우가 발생할 수 있다. 그러나 공익사업법 제70조 제1항에서 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정은 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 수용시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 생산자물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정하여 공시기준일 이후 수용시까지 시가변동을 산출하는 적정한 시점보정 방법을 채택하고 있으며, 당해 사건에서도 위 규정에 따라 2003. 1. 1. 현재의 공시지가를 기준으로 하되 가격시점인 수용시까지의 인근 유사토지의 지가상승률, 인근 토지의 실거래사례의 가격 등을 반영하여 이 사건 토지에 대한 보상가액을 산정하였던 점에 비추어 도로법에 의한 도로공사의 경우에는 이 사건 법률조항과 달리 사업인정고시일 이후의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 손실보상금을 산정하여야 할 합리적 이유가 있다고 할 수 없다. 그리고 공익사업과 관련된 대부분의 개별법(도시개발법 제22조 제3항, 도시 및 주거환경정비법 제40조 제3항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제96조 제2항 등)에서는 개별 개발사업이 갖는 특성에 따라 사업인정일로부터 1년 이내에 수용재결을 신청하는 것이 적당하지 않은 경우에는 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 적용을 배제하고 사업시행기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 하는 특례규정을 두고 있어 공익사업법을 준용하는 개발사업이라고 하여 개별 개발사업의 특성과 관계없이 사업인정고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하는 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항이 동일하게 적용되어야 하는 것도 아니다.

(3) 그렇다면, 이 사건 법률조항이 도로법에 의한 도로공사의 경우에도 일반적인 공익사업과 마찬가지로 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준으로 삼는 것은 개발이익을 배제하기 위한 합리적 이유가 있는 것이고, 그것만으로 정당보상원칙에 위배하거나 과잉금지의 원칙에 반하는 것도 아니므로, 청구인이 주장하는 사유만으로 이 사건 법률조항이 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

4. 결  론

그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  이강국(재판장) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미