공직선거법 제60조의2 제1항 등 위헌확인

(2011. 3. 31. 2010헌마314)

【판시사항】

가. 비례대표시․도의회의원후보자에게 사전선거운동, 선거벽보 및 선거공보 작성, 공개 대담‧연설을 허용하지 않는 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조의2 제1항, 제64조 제2항, 제65조 제1항, 제79조 제1항 중 비례대표시․도의회의원선거에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는지 여부(소극)

나. 이 사건 법률조항이 비례대표시․도의회의원후보자의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 정당법과 공직선거법에 의하면 정당은 일정한 요건을 갖춰 등록하는 순간, 선거기간 여부를 불문하고 통상적인 정당활동을 통해 정당의 정강이나 정책을 유권자에게 알릴 수 있는 이상 비례대표시․도의회의원후보자에게 예비후보자등록제도를 반드시 인정하여야 하는 것은 아니고, 제33조 제1항 제2호에서 정하는 선거운동기간 14일은 유권자인 선거구민이 각 후보자의 인물, 정견, 신념 등을 파악하기에 부족한 기간이라고 단정할 수 없으며, 우리 나라에서의 선거의 태양, 현실적인 필요성 등을 고려할 때 필요하고도 합리적인 제한에 해당한다. 따라서 공직선거법 제60조의2 제1항은 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

동시지방선거에서 상당히 많은 후보자들의 선거벽보를 첩부하고 있는 상황에서 추가적으로 정당마다 추천하는 비례대표시․도의회의원후보자에게 후보자별로 선거벽보를 첩부할 수 있도록 한다면, 지나치게 많은 선거벽보를 한 공간에 첩부하게 되어 물리적인 어려움이 발생하게 될 뿐만 아니라 유권자들이 후보자들을 구별하여 정보를 취득하는 데 어려움이 초래되는 등 선거벽보를 통해 실현하고자 하는 선거운동효과를 제대로 얻을 수 없고, 오히려 선거관리에 많은 경비와 노력이 소요되어 지나친 사회경제적 손실을 초래하게 된다. 따라서 공직선거법 제62조 제2항은 비례대표시․도의회원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

비례대표시․도의회의원선거에 있어서 가장 밀접한 이해관계를 가지고 있는 주체는 추천정당이므로 추천정당이 정당 차원의 전략에 따라 비례대표시․도의회의원후보자의 선거공보를 작성하도록 한 것은 합리적이고, 추천정당이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거공보를 작성한다고 하더라도 그 선거공보를 작성하는 과정에서 비례대표시․도의회의원후보자가 상당한 정도 관여할 수 있는 이상, 공직선거법 제65조 제1항 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

공직선거법 비례대표시․도의회의원후보자에게 방송연설 등 시․도 전역에 걸쳐 정당을 홍보하는 데 효과가 있는 선거운동방법을 허용하고 있으므로, 굳이 이와는 별도로 비례대표시․도의회의원후보자에게 공개장소에서의 연설이나 대담을 허용해야 할 필요성이 없고, 시․도별로 수십 명에 이를 수 있는 많은 비례대표시․도의회의원후보자에게 공개장소에서 연설․대담을 할 수 있도록 허용할 경우, 지역구시․도의회의원후보자의 연설․대담에 추가하여 비례대표시․도의회의원후보자의 연설․대담에 소요되는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담이 가중되고 이에 대한 선거관리도 쉽지 않을 것이다. 따라서 공직선거법 제79조 제1항은 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

나. 비례대표시․도의회의원후보자는 지역구시․도의회의원후보자와는 달리 정당에서 일방적으로 결정하는 것이므로 예비후보자라는 것을 인정할 필요도 없기 때문에 비례대표시․도의회의원후보자에게 예비후보자등록을 허용하지 않는다고 하더라도 그러한 차별에는 합리적인 이유가 있다. 또한 인물선거의 성격을 갖는 지역구시․도의회의원선거와 정당선거의 성격을 갖는 비례대표시․도의회의원선거는 그 특성이 상당히 다르므로, 후보자 개인의 홍보가 주가 되는 선거벽보의 첩부나 선거운동효과가 지역적으로 제한되는 공개장소에서의 연설․대담을 비례대표시․도의회의원후보자에게는 허용하지 않거나 추천정당이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거공보를 정당의 전체적인 이해득실을 따져서 작성하게 하는 것은 양 선거의 특성에 따라 달리 취급하는 것으로서 그 차별에는 합리적인 이유가 있다.

이 사건 법률조항들은 직접적으로 원외정당과 원내정당 소속 비례대표시․도의회의원후보자에게 아무런 법률상 차별도 하고 있지 않으므로, 원외정당이 원내정당에 비해 현실적으로 정당의 정강․정책을 홍보할 수 있는 여건이 취약하다는 사정만으로 이 사건 법률조항들이 원외정당소속 비례대표시․도의회의원후보자를 원내정당소속 비례대표시․도의회의원후보자와 차별한다고 할 수 없다.

【심판대상조문】

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조의2 제1항, 제64조 제2항, 제65조 제1항, 제79조 제1항 중 비례대표시․도의회의원선거에 관한 부분

【참조조문】

헌법 제37조 제2항, 제116조 제1항

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제22조 제1항 및 제4항, 제33조 제1항 제2호, 제47조 제1항, 제59조 제1호, 제60조의3, 제64조 제1항, 제71조 제1항 제4호, 제82조의2

【참조판례】

가. 헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등, 판례집 6-2, 15, 28-29

헌재 2005. 2. 3. 2004헌마216, 판례집 17-1, 184, 192

헌재 2006. 7. 27. 2004헌마217, 판례집 18-2, 212, 231

【당 사 자】

청 구 인강○희 외 13인([별지 1] 목록과 같음)

청구인들 대리인 변호사 강문대

【주    문】

이 사건 심판청구를 기각한다.

【이    유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 2010. 6. 2. 시행된 제5회 전국동시지방선거에서 ‘사회당’의 비례대표시․도의회의원 후보자로 등록하고 선거운동을 하려던 중이었다. 그런데 공직선거법 제60조의2 제1항은 비례대표지방의회의원선거에서 예비후보자 등록을 제한하고 있고 공직선거법 제64조 제2항, 제65조 제1항, 제79조 제1항은 각각 비례대표지방의회의원후보자에게 선거벽보, 선거공보와 공개장소에서의 연설․대담을 통한 선거운동을 제한하고 있는바, 청구인들은 위 조항들이 참정권, 선거운동의 기회균등과 관련된 평등권을 침해한다고 주장하며, 2010. 5. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조의2 제1항, 제64조 제2항, 제65조 제1항, 제79조 제1항 중 비례대표시․도의회의원선거에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항(아래 밑줄친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조의2(예비후보자등록) ① 예비후보자가 되려는 사람(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거는 제외한다)은 다음 각 호에서 정하는 날(그 날후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 관할선거구선거관리위원회에 예비후보자등록을 서면으로 신청하여야 한다.

1.～ 2. 생략

3. 지역구시ㆍ도의회의원선거, 자치구ㆍ시의 지역구의회의원 및 장의 선거

선거기간개시일 전 90일

제64조(선거벽보) ① 생략

② 제1항에 따른 선거벽보는 후보자(비례대표국회의원후보자와 비례대표지방의회의원후보자를 제외하며, 대통령선거에 있어서 정당추천후보자의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 작성하여 후보자등록마감일후 3일(대통령선거에 있어 추가등록의 경우에는 추가등록마감일후 2일이내를 말한다)까지 첩부할 지역을 관할하는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 제출하고, 당해 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회가 이를 확인하여 선거벽보 제출마감일후 2일(대통령선거와 섬 및 산간오지지역의 경우는 3일)까지 첩부한다.

③～⑪ 생략

제65조(선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다.

②～⑫ 생략

제79조(공개장소에서의 연설ㆍ대담) ① 후보자(비례대표국회의원후보자 및 비례대표지방의회의원후보자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동기간 중에 소속 정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견, 그 밖에 필요한 사항을 홍보하기 위하여 공개장소에서의 연설ㆍ대담을 할 수 있다.

②～⑫ 생략

[관련조항]

별지 2와 같다.

2. 청구인들의 주장요지

가. 공직선거법 제60조의2 제1항은 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 사전선거운동을 전면 금지하고 있고, 제64조 제2항은 비례대표지방의회의원후보자가 선거운동에 선거벽보를 활용할 수 없도록 하고 있는바, 이는 비례대표지방의회의원후보자의 참정권을 침해하는 것이고, 이러한 제한을 두고 있지 않은 지역구지방의회의원후보자와 비교할 때 비례대표지방의회의원의 선거운동의 기회균등원칙과 관련된 평등권을 침해하는 것이며, 상시적으로 정강․정책을 홍보할 수 있는 현실적 여건을 갖춘 원내정당 소속 비례대표지방의회의원후보자와 비교할 때 이러한 조건을 갖추지 못한 원외정당 소속 비례대표지방의회의원후보자의 선거운동의 기회균등원칙과 관련된 평등권을 침해하는 것이다.

나. 공직선거법 제65조 제1항은 비례대표지방의회의원후보자에게 선거공보를 직접 작성할 수 없고 추천정당이 작성하도록 하고 있는바, 이는 선거공보를 통한 선거운동을 허용하고 있는 지역구지방의회의원후보자와 비교할 때 비례대표지방의회의원후보자의 선거운동의 기회균등원칙과 관련된 평등권을 침해하는 것이다.

다. 공직선거법 제79조 제1항은 비례대표지방의회의원후보자가 선거운동기간 중에 소속정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타 필요한 사항을 홍보하기 위하여 공개장소에서 연설․대담하는 것을 금지하고 있는바, 이는 지역구지방의회의원후보자와 비교할 때 비례대표지방의회의원의 선거운동의 기회균등원칙과 관련된 평등권을 침해하는 것이며, 상시적으로 정강․정책을 홍보할 수 있는 현실적 여건을 갖춘 원내정당 소속 비례대표지방의회의원후보자와 비교할 때 이러한 조건을 갖추지 못한 원외정당 소속 비례대표지방의회의원후보자의 선거운동의 기회균등원칙과 관련된 평등권을 침해하는 것이다.

3. 판  단

가. 선거운동의 자유 침해 여부

(1) 헌법상 선거운동의 자유와 그 제한

민주적 의회정치의 기초인 선거는 본래 자유로워야 한다. 그러나 그것은 동시에 공정하게 행하여지지 아니하면 안된다. 부정선거와 과열된 선거운동으로 말미암아 발생할 사회경제적 손실과 부작용을 방지하고 실질적인 선거운동의 기회균등을 보장하기 위해서는 선거의 공정성이 확보되어야 하며, 이를 위해서는 어느 정도 선거운동에 대한 규제가 불가피하다. 헌법 제116조 제1항은 “선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되, 균등한 기회가 보장되어야 한다.”라고 규정하여 선거운동에 관하여 별도의 규정을 두고 있고, 공직선거법 제58조 제2항도 “누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 그러나, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하여 원칙적으로는 선거운동의 자유를 보장하면서도 그것이 제한될 수 있음을 밝히고 있다. 다만 선거는 민주적 의회정치의 기초이고 선거운동은 국민주권 행사의 일환일 뿐 아니라 정치적 표현의 자유의 한 형태로서 민주사회를 구성하고 움직이게 하는 요소이므로 선거운동의 자유를 제한하는 경우에도 다른 기본권과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있다고 할 것이다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등, 판례집 6-2, 15, 28-29; 헌재 1999. 6. 24. 98헌마153, 판례집 11-1, 839, 846-847).

(2) 비례대표시․도의회의원후보의 사전선거운동 제한과 선거운동의 자유 침해여부

공직선거법 제33조 제1항 제2호는 지방자치단체의회의원의 선거기간을 14일로 정하는 한편, 제59조 본문은 후보자등록 마감일의 다음날부터 선거일 전일까지에 한하여 선거운동을 할 수 있도록 규정하면서도, 단서 제1호는 제60조의2 제1항에 의하여 선거기간개시일 전 90일부터 관할선거구선거관리위원회에 피선거권에 관한 증명서류를 첨부하여 예비후보자등록을 한 지역구시․도의회의원선거 예비후보자의 경우에는 선거기간개시일 전에도 선거운동을 할 수 있도록 하고 있다. 이에 의하면 예비후보자등록을 한 지역구시․도의회의원예비후보자의 경우에는 선거기간개시일 전 90일부터 선거운동을 하는 것이 가능하지만, 비례대표시․도의회의원후보자의 경우에는 예비후보자등록제도가 없어 선거기간 전에는 선거운동을 하는 것이 허용되지 않는다. 청구인들은 이것이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해한다고 주장한다.

공직선거법이 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되기 전에는 사전선거운동은 금지되어 있어 선거운동기간 전에는 그 누구도 선거운동을 할 수 없었다. 그러나 이와 관련해서는 직무에 관하여 의정활동보고를 통해 간접적으로 선거운동을 할 수 있는 현역의원과는 달리 그러한 기회를 가질 수 없는 정치 신인의 경우 선거운동기회가 불균등하다는 문제점이 끊임없이 제기되어 왔다. 이에 선거운동기회의 형평성 차원에서 정치 신인에게도 자신을 알릴 수 있는 기회를 보장하고자 예비후보자제도를 도입하여 현재에 이르고 있다. 이에 따라 공직선거법 제59조 제1호, 제60조의2, 제60조의3은 지역구시․도의회의원선거의 경우 선거일 전 90일부터 관할선거구선거관리위원회에 예비후보자로 등록한 자는 선거사무소에 간판․현판․현수막 설치, 명함의 직접 제공, 전자우편 발송, 선거관리위원회의 규칙에 따른 인쇄물 발송 등의 방법으로 선거운동을 할 수 있게 한 것이다.

그런데 정당법과 공직선거법에 의하면 정당은 일정한 요건을 갖춰 등록하는 순간, 선거기간 여부를 불문하고 통상적인 정당활동을 통해 정당의 정강이나 정책을 유권자에게 알릴 수 있다. 따라서 정당이 제시한 비례대표명부를 보고 정당에 투표하는 비례대표시․도의회의원선거에 있어서 정당이 신생정당이라는 이유로 그 정당이나 비례대표시․도의회의원후보자에게 선거기간 전에 선거운동의 기회를 부여해야 할 필요성은, 선거기간이 아니면 후보자 자신을 합법적으로 유권자에게 알릴 기회가 없는 정치신인인 지역구시․도의회의원후보자의 경우에 비하여 훨씬 적다.

또한 비례대표의원선거에 있어서 비례대표의원의 선출은 유권자의 정당에 대한 투표와 정당에 의한 후보자명부의 기재순위에 따라 이루어지는 것이므로 비례대표의원선거는 직접적으로는 정당에 대한 선거로서의 성격을 가지며, 후보자는 정당에 대하여 투표하는 데 대한 간접적인 효과로 당락이 결정되는 것에 불과하다. 따라서 선거기간 전 선거운동을 보장함에 있어서도 공직선거법이 정당에게 선거기간 전에도 통상적인 정당활동을 통해 정당의 정강이나 정책을 유권자에게 알릴 수 있는 기회를 보장하는 이상 비례대표시․도의회의원후보자 개개인에게 선거기간 전에 선거운동의 기회를 반드시 부여해야 하는 것은 아니다.

따라서 비례대표시․도의회의원후보자의 경우에 예비후보자등록제도를 인정하지 아니하는 것이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수는 없다.

다만, 정당이나 비례대표시․도의회의원후보자가 통상적인 정당활동 이외에 합법적으로 선거운동을 할 수 있는 기간이 지나치게 짧아 그 기간 안에는 도저히 자신들에 대한 정보를 유권자에게 충분히 전달할 수 없다면, 이것은 선거운동에 대한 지나친 제한이 될 수 있다. 그런데 헌법재판소는 2004헌마216 사건에서 국회의원 선거기간을 14일로 법정한 공직선거법 규정에 대해, 그 구체적인 기간이 선거운동의 자유를 형해화할 정도로 과도하게 제한하는 것이 아닌 한, 선거운동의 기간을 어느 정도로 할 것인지 여부는 입법정책에 맡겨져 있다고 할 것인바, 공직선거법 제33조 제1항 제2호에서 정하는 선거운동기간 14일은 유권자인 선거구민이 각 후보자의 인물, 정견, 신념 등을 파악하기에 부족한 기간이라고 단정할 수 없으며, 우리 나라에서의 선거의 태양, 현실적인 필요성 등을 고려할 때 필요하고도 합리적인 제한에 해당한다는 취지로 판시하였다(헌재 2005. 2. 3. 2004헌마216, 판례집 17-1, 184, 192 참조).

위 결정은 국회의원 선거기간에 관한 것이지만 공직선거법 제33조 제1항 제2호는 지방자치단체의회의원의 선거기간도 똑같이 14일로 정하고 있는바, 이 사건에서도 위 결정과 달리 판단할 사정은 발견되지 않는다. 따라서 예비후보자등록을 비례대표시․도의회의원후보자에게 허용하지 아니한 제60조의2 제1항이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

(3) 선거벽보의 작성 금지와 선거운동의 자유 침해 여부

공직선거법 제64조 제2항은 비례대표시․도의회의원후보자에게 선거벽보의 작성을 금지하고 있는데, 이러한 제한이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는지 여부를 본다.

비례대표시․도의회의원선거는 지역구시․도의회의원선거와는 달리 정당에 대한 선거로서의 성격을 갖고 있으므로 선거운동방법도 이러한 선거의 성격에 맞춰 고안될 필요가 있다. 특정 선거구에서 개인 중심의 인물경쟁이 주가 되는 지역구시․도의회의원선거에 있어서는 후보자 개인의 홍보에 효과가 있는 선거운동방법이, 앞서 본 바와 같이 정당 중심의 정책경쟁이 주가 되는 비례대표시․도의회의원선거에 있어서는 시․도 전역에 걸쳐 정당 홍보에 효과가 있는 선거운동방법이 허용될 필요가 있다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마217, 판례집 18-2, 212, 231 참조).

그런데 선거벽보는 특정 선거구에서 후보자가 자신의 사진, 성명, 기호, 경력, 정견 및 소속정당의 정강․정책을 벽보에 기재함으로써 개별 인물의 홍보를 주로 하는 선거운동방법이다. 공직선거법은 뒤에서 보는 바와 같이 비례대표시․도의회의원후보자에게 방송연설 등 시․도 전역에 걸쳐 정당을 홍보하는 데 효과가 있는 선거운동방법을 허용하고 있으므로, 굳이 이와는 별도로 비례대표시․도의회의원후보자 개개인 별로 또 선거벽보를 첩부할 수 있도록 하여야 할 필요성은 없다.

한편 공직선거법은 지역구시․도의회의원에게 선거벽보를 통한 선거운동을 보장하면서 그 선거운동효과의 지역적 한계를 고려하여 선거벽보를 동에 있어서는 인구 500명에 1매, 읍에 있어서는 인구 250명에 1매, 면에 있어서는 인구 100명에 1매의 비율을 한도로 하여 상당히 집약적으로 첩부하도록 함으로써 선거벽보가 일정한 선거운동효과를 확보할 수 있도록 하였다(제64조 제1항). 그런데 동시지방선거에서 이미 시․도지사후보자, 자치구․시․군의 장후보자, 지역구시․도의회의원후보자, 지역구자치구․시․군의회의원후보자, 교육감, 교육위원 등 상당히 많은 후보자들의 선거벽보를 첩부하고 있는 상황에서, 추가적으로 정당마다 추천하는 아주 많은 수(각 정당별로 추천된 시․도 및 자치구․시․군의 비례대표의회의원후보자의 수를 합하면 수십명에 달할 수도 있다)의 비례대표시․도의회의원후보자에게 후보자별로 선거벽보를 첩부할 수 있도록 한다면, 지나치게 많은 선거벽보를 한 공간에 첩부하게 되어 물리적인 어려움이 발생하게 될 뿐만 아니라 유권자들이 후보자들을 구별하여 정보를 취득하는 데 어려움이 초래되는 등 선거벽보를 통해 실현하고자 하는 선거운동효과를 제대로 얻을 수 없고, 오히려 선거관리에 많은 경비와 노력이 소요되어 지나친 사회경제적 손실을 초래하게 된다.

따라서 비례대표시․도의회의원선거에 있어서 비례대표시․도의회의원후보자에게후보자별선거벽보의 첩부를 금지하고 있더라도, 이는 비례대표시․도의회원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

(4) 선거공보의 작성 금지와 선거운동의 자유 침해 여부

공직선거법 제65조 제1항은 비례대표시․도의회의원후보자에 대한 선거공보를 후보자 개인이 아니라 추천정당이 일괄적으로 작성하도록 하고 있는데, 이것이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는지 여부에 관해서 본다.

앞서 본 바와 같이 비례대표시․도의회의원후보자의 당선여부는 추천정당이 얼마나 많은 득표를 하는지에 달려 있으므로 비례대표시․도의회의원선거는 정당에 대한 선거로서의 성격이 강하다. 물론 비례대표시․도의회의원선거에 있어서 비례대표시․도의회의원후보자가 중요한 이해관계자이기는 하나, 비례대표시․도의회의원후보자명부를 추천정당에서 일방적으로 작성하고 추천정당의 득표율에 따라 후보자의 당선 여부가 결정되는 비례대표시․도의회의원선거에 있어서 가장 밀접한 이해관계를 가지고 있는 것은 추천정당이다. 이와 같은 비례대표시․도의회의원선거의 성격과 추천정당의 이해관계를 고려하면, 비례대표시․도의회의원후보자의 선거공보는 정당 차원의 전략에 따라 작성되어야 하고, 후보자 개개인의 이해득실을 고려하기 보다는 추천정당의 전체적인 이해득실을 고려하여 선거공보의 내용을 결정하여야 하는 것이다. 따라서 이러한 방식으로 비례대표시․도의회의원후보자의 선거공보를 작성하도록 하기 위하여 추천정당이 주체가 되어 선거공보를 작성하도록 한 위 법률조항은 합리적인 규정이라 할 것이다.

그리고 추천정당이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거공보를 작성한다고 하더라도 그 선거공보를 작성하는 과정에서 비례대표시․도의회의원후보자가 상당한 정도 관여할 수 있는 이상, 후보자가 개별적으로 선거공보를 작성할 수 없다고 하여 선거공보 작성을 통해 선거운동을 할 수 있는 자유가 지나치게 제한되었다고 볼 수도 없다.

따라서 비례대표시․도의회의원후보자에게 개인적으로 선거공보를 작성하지 못하게 하였다고 하여, 이러한 금지가 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

(5) 공개장소에서의 연설․대담 금지와 선거운동의 자유 침해여부

공직선거법 제79조 제1항은 비례대표시․도의회의원후보자가 선거운동기간 중에 소속정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타 필요한 사항을 홍보하기 위하여 공개장소에서 연설․대담을 하는 것을 금지하고 있는바, 이러한 제한이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거운동의 자유를 침해하는지 여부를 본다.

(가) 비례대표시․도의회의원선거가 지역구시․도의회의원선거와는 달리 정당에 대한 선거로서의 성격을 갖는 이상, 지역구시․도의회의원후보자에게 허용되는 모든 선거운동방법이 반드시 비례대표시․도의회의원후보자에게 허용되어야 하는 것은 아니고, 각 선거운동방법의 특성을 고려하여 각 선거별로 허용되어야 하는 선거운동방법이 다를 수 있다.

그런데 공개장소에서의 연설․대담은 비교적 좁은 지역에서 유권자를 직접 만나 자신을 알릴 필요가 있는 지역구시․도의회의원후보자에게는 상당히 효과적인 선거운동일 수 있으나, 광범위한 지역의 유권자에게 정당의 정강이나 정책을 알려야 하는 정당이나 비례대표시․도의회의원후보자에게는 비용과 노력에 비하여 많은 효과를 기대할 수 있는 선거운동이라고 볼 수 없다. 따라서 지역구시․도의회의원후보자에게 이러한 선거운동이 허용된다고 하여 정당이나 비례대표시․도의회의원후보자에게 이러한 선거운동을 반드시 허용해야 하는 것은 아니다.

(나) 한편, 공직선거법은 비례대표시․도의회의원선거에서 선거의 특성을 고려하여 시․도 전역에 효과가 있는 별도의 다른 선거운동방법을 허용하고 있는데, 정당별로 비례대표시․도의회의원선거구마다 당해 선거의 후보자 중에서 선임된 대표 1인이 선거운동기간 중에 소속정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 등에 관해 텔레비전 및 라디오방송시설을 이용하여 연설할 수 있도록 하고 있고(공직선거법 제71조 제1항 제4호), 시․도선거방송토론위원회가 주관하는 대담․토론회에 정당의 대표자가 비례대표시․도의회의원후보자 또는 선거운동을 할 수 있는 사람 중에서 지정하는 1명 또는 여러 명이 참가하여 소속정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 등을 유권자에게 알릴 수 있도록 하고 있다(공직선거법 제82조의2).

위와 같은 선거운동방법은 상당히 넓은 선거구역 내에서 정당이나 비례대표시․도의회의원후보자가 가장 효율적으로 유권자에게 다가설 수 있고, 유권자가 집에서 편안하게 정당과 후보자의 정책, 정치이념, 정치철학 등을 파악할 수 있는 선거운동방법으로서, 시․도 전역에 걸쳐 효과적으로 영향력을 발휘하는 매체라는 특성에 맞게 지역구시․도의회의원후보자에게는 허용되지 않고 정당 중심의 정책경쟁이 주가 되는 비례대표시․도의회의원선거에서만 허용되는 것이다.

(다) 한편 공직선거법에 의하면 비례대표시․도의회의원정수는 각 시․도별로 3명에서 최대 12명인데, 각 정당마다 비례대표시․도의회의원정수 만큼 비례대표시․도의회의원후보자를 추천할 수 있음을 고려하면 시․도별로 비례대표시․도의회의원후보자가 수십 명에 이를 수 있다(공직선거법 제22조 제1항 및 제4항, 제47조 제1항). 이렇게 많은 비례대표시․도의회의원후보자에게 공개장소에서 연설․대담을 할 수 있도록 허용할 경우, 지역구시․도의회의원후보자의 연설․대담에 추가하여 비례대표시․도의회의원후보자의 연설․대담에 소요되는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담이 가중되고 이에 대한 선거관리도 쉽지 않을 것이다. 또한 비례대표시․도의회의원후보자가 소속정당의 정강․정책 등을 홍보하는 데 그치지 않고 동일한 추천정당 소속 지역구시․도의회의원후보자의 선거운동도 함께 한다면, 비례대표시․도의회의원후보자에게 공개장소에서 연설․대담을 금지하는 취지에 어긋날 뿐 아니라 편법적인 지역구시․도의회의원후보자의 선거운동으로 악용될 수 있게 된다.

(라) 따라서 비례대표시․도의회의원후보자에게 공개장소에서의 연설이나 대담을 금지한다고 하더라도, 그것이 그들의 선거운동의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 지역구시․도의회의원후보와의 차별 여부

청구인들은 공직선거법 제60조의2 제1항이 지역구시․도의회의원후보자에게는 허용하는 예비후보자등록제도를 비례대표시․도의회의원후보자에게는 허용하지 않는 것과 공직선거법 제64조 제2항, 제65조 제1항, 제79조 제1항이 각각 지역구시․도의회의원후보자에게 허용하는 선거운동방법을 비례대표시․도의회의원에게 허용하지 않는 것이 평등권을 침해한다고 주장한다.

그러나 예비후보자등록제도는 선거운동기간전에도 직무에 관하여 의정활동보호를 통해 간접적으로나마 선거운동을 할 수 있는 현역의원과는 달리 그러한 기회를 가질 수 없는 정치신인들이 자신을 알릴 수 있는 기회를 보장하고자 도입한 것인데, 앞에서 본 바와 같이 비례대표시․도의회의원선거는 인물선거의 성격을 갖는 지역구시․도의회의원선거와는 달리 정당선거의 성격을 갖는 것이고, 비례대표시․도의회의원후보자는 지역구시․도의회의원후보자와는 달리 정당에서 일방적으로 결정하는 것이므로 예비후보자라는 것을 인정할 필요도 없기 때문에 비례대표시․도의회의원후보자에게 예비후보자등록을 허용하지 않는다고 하더라도 그러한 차별에는 합리적인 이유가 있다.

또한 인물선거의 성격을 갖는 지역구시․도의회의원선거와 정당선거의 성격을 갖는 비례대표시․도의회의원선거는 그 특성이 상당히 다르므로, 후보자 개인의 홍보가 주가 되는 선거벽보의 첩부나 선거운동효과가 지역적으로 제한되는 공개장소에서의 연설․대담을 비례대표시․도의회의원후보자에게는허용하지않거나 추천정당이 비례대표시․도의회의원후보자의 선거공보를 정당의 전체적인 이해득실을 따져서 작성하게 하는 것은 양 선거의 특성에 따라 달리 취급하는 것으로서 그 차별에는 합리적인 이유가 있다.

(2) 원내정당 소속 비례대표시․도의회의원후보자와의 차별

청구인들은, 원외정당은 각종 언론매체를 통해 상시적으로 국민에게 정당의 정강․정책을 홍보할 수 있는 원내정당에 비해 정당의 정강․정책을 홍보할 수 있는 현실적 여건이 취약함에도 불구하고, 원외정당과 원내정당 소속 비례대표시․도의회의원후보자를 구별하지 않고 모두에게 예비후보자등록을 허용하지 않는 공직선거법 제60조의2 제1항과 원외정당과 원내정당 소속 비례대표시․도의회의원후보자를 구별하지 않고 모두에게 선거벽보의 첩부 등을 금지하는 공직선거법 제64조 제2항, 제65조 제1항, 제79조 제1항은 원외정당 소속 비례대표시․도의회의원후보자의 평등권을 침해하는 것이라고 주장한다.

그러나 이 사건 법률조항들은 직접적으로 원외정당과 원내정당 소속 비례대표시․도의회의원후보자에게 아무런 법률상 차별도 하고 있지 않으며, 정당의 통상적인 정당 활동이 언론매체를 통해 보도될 수 있는 기회는 원외정당과 원내정당 모두에게 열려 있으므로 원외정당이 원내정당에 비해 현실적으로 정당의 정강․정책을 홍보할 수 있는 여건이 취약하다는 사정만으로 이 사건 법률조항들이 원외정당소속 비례대표시․도의회의원후보자를 원내정당소속 비례대표시․도의회의원후보자와 차별한다고 할 수 없다.

(3) 소결론

결국 이 사건 법률조항들이 청구인들의 선거운동의 기회균등원칙과 관련한 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.

4. 결  론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  이강국(재판장) 이공현(퇴임으로 서명날인 불능) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철