국민기초생활 보장법 시행령 제2조 제2항 제3호 위헌확인 등

(2011. 3. 31. 2009헌마617, 2010헌마341(병합))

【판시사항】

가. 기초생활보장제도의 보장단위인 개별가구에서 교도소․구치소에 수용 중인 자를 제외토록 규정한 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것) 제2조 제2항 제3호 중 “‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’에 의한 교도소․구치소에 수용 중인 자” 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 교도소․구치소에 수용 중인 자를 기초생활보장급여의 지급 대상에서 제외시켜 헌법상 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

나. 이 사건 조항이 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는지 여부(소극)

다. 이 사건 조항이 무죄추정의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 생활이 어려운 국민에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하기 위해 제정된 ‘국민기초생활 보장법’은 부양의무자에 의한 부양과 다른 법령에 의한 보호가 이 법에 의한 급여에 우선하여 행하여지도록 하는 보충급여의 원칙을 채택하고 있는바, ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’에 의한 교도소․구치소에 수용 중인 자는 당해 법률에 의하여 생계유지의 보호를 받고 있으므로 이러한 생계유지의 보호를 받고 있는 교도소․구치소에 수용 중인 자에 대하여 ‘국민기초생활 보장법’에 의한 중복적인 보장을 피하기 위하여 개별가구에서 제외키로 한 입법자의 판단이 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 일탈하여 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.

나. 이 사건 조항이 수용자의 생계보장과 관련하여 그 내용상 최소한의 필요한 보장수준을 제시하지 아니하여 인간으로서의 존엄이나 본질적 가치를 훼손하였다고 볼 수는 없으므로 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치를 침해한다고 할 수 없으며 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다고 할 것이므로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아닌 이 사건 조항이 행복추구권을 침해하는 규정이라고 할 수도 없다.

다. ‘국민기초생활 보장법’상의 수급권자가 구치소에 수감되어 형이 확정되지 않은 상황에서 개별가구에서 제외되는 것은 그 사람을 유죄로 취급하여 어떠한 불이익을 주기 위한 것이 아니라 ‘국민기초생활 보장법’의 보충급여의 원칙에 따라 다른 법령에 의하여 생계유지의 보호를 받게 되는 경우, 중복적인 보장을 피하기 위해 개별가구에서 제외시키는 것으로 이를 ‘유죄인정의 효과’로서의 불이익이라고 볼 수 없는바, 이 사건 조항이 무죄추정의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

【심판대상조문】

국민기초생활 보장법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것) 제2조 제2항 제3호 중 “‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’에 의한 교도소․구치소에 수용 중인 자” 부분

【참조조문】

헌법 제10조, 제27조 제4항, 제34조 제1항, 제2항

국민기초생활 보장법 제1조, 제2조 제1호, 제5호, 제6호, 제7호, 제3조, 제4조 제1항, 제5조 제1항

국민기초생활 보장법 시행령 제2조

형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제22조, 제23조, 제30조, 제33조, 제34조, 제36조, 제45조, 제46조, 제48조

【참조판례】

가. 헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 640

헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207

헌재 2005. 2. 24. 2003헌마31등, 판례집 17-1, 254, 259

헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338, 판례집 22-1하, 347, 358

나. 헌재 2008. 10. 30. 2006헌바35, 판례집 20-2상, 793, 804-805

헌재2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 597-598

다. 헌재 2005. 2. 24. 2003헌마31등, 판례집 17-1, 254, 259-260

헌재 2010. 9. 2. 2010헌마418, 공보 167, 1539, 1547

【당 사 자】

청 구 인1. 김○수(2009헌마617)

국선대리인 변호사 한정희

2. 김○천(2010헌마341)

국선대리인 변호사 정태용

【주    문】

청구인들의 심판청구를 기각한다.

【이    유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 ‘국민기초생활 보장법’상의 수급권자로 지정되어 매월 ‘국민기초생활 보장법’상의 급여를 지급받아 오던 중, 구치소에 수감된 이후 ‘국민기초생활보장법’상 급여의 지급이 중단되자, 기초생활보장제도의 보장단위인 개별가구에서 구치소 등에 수용 중인 자를 제외토록 규정한 ‘국민기초생활 보장법 시행령’ 제2조 제2항 제3호가 청구인들과 같이 구치소 등에 수용 중인 자를 기초생활보장급여의 지급 대상에서 제외시켜 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하였다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판청구는 구치소 등 교정시설에 수용 중인 자에 대한 것이므로 이 부분으로 심판대상을 한정함이 상당한바, 이 사건 심판의 대상은 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것) 제2조 제2항 제3호 중 “‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’에 의한 교도소․구치소에 수용 중인 자” 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이며, 이 사건 조항(아래 밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

국민기초생활 보장법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것) 제2조(개별가구) ② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 개별가구에서 이를 제외한다.

3. ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 및 치료감호법 등에 의한 교도소․구치소․치료감호시설 등에 수용 중인 자

[관련조항]

[별지] 기재와 같다.

2. 청구인들의 주장요지

가. 교정시설에의 수용으로 주거의 문제가 해결되고 의류, 침구, 음식물 등의 각종 물품이 지급되나 그것이 ‘국민기초생활 보장법’상의 보장 내용에 준하는 정도의 보장이라고 볼 수 없으며 교정시설에서의 처우가 ‘국민기초생활 보장법’상의 보장 수준에 미치는지 여부 등에 대해 전혀 고려하지 않고 개별가구에서 제외시킨 이 사건 조항은 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리, 인간의 존엄성 및 행복추구권을 침해하였다.

나. 이 사건 조항은 유죄가 확정된 수용자뿐만 아니라 미결수용자의 ‘국민기초생활 보장법’상의 급여 지급을 중단시켜 유죄의 확정판결이 있기 전까지는 원칙적으로 죄가 없는 자로 취급하여야 하는 무죄추정의 원칙에 반한다.

3. 판  단

가. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부

(1) 인간다운 생활을 할 권리의 법적 성격

헌법은 제34조 제1항에서 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 한편, 동조 제2항에서는 국가의 사회보장 및 사회복지증진의무를 천명하고 있는바, ‘인간다운 생활을 할 권리’는 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는 것이고, ‘국가의 사회보장 및 사회복지증진 의무’는 국가가 물질적 궁핍이나 각종 재난으로부터 국민을 보호할 의무로서 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 실현을 위한 수단적인 성격을 갖는 것이다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 640 등).

이와 같은 헌법의 규정에 의거하여 국민에게 주어지게 되는 사회보장에 따른 국민의 수급권은 국가에게 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 하기 때문에, 국가가 국민에게 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하기 위하여 국민들에게 한정된 가용자원을 분배하는 사회보장수급권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 고려, 상충하는 국민 각 계층의 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려해야 하는 것이어서, 이 부분은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 입법재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338, 판례집 22-1하, 347, 358 등).

그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207 등).

(2) 이 사건 조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였는지 여부

청구들인은 이 사건 조항이 교도소․구치소에 수용 중인 자를 기초생활보장급여의 지급 대상에서 제외시켜 헌법상 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 주장한다.

그러나 생활이 어려운 국민에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하기 위해 제정된 ‘국민기초생활 보장법’은 수급자가 자신의 생활의 유지․향상을 위하여 그 소득․재산․근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충․발전시키는 것을 기본원칙으로 하며 부양의무자에 의한 부양과 다른 법령에 의한 보호가 이 법에 의한 급여에 우선하여 행하여지도록 하는 보충급여의 원칙을 채택하고 있다(‘국민기초생활 보장법’ 제3조). 즉, 기초생활보장급여의 수급은 부양의무자 또는 다른 법령에 의한 보호가 결여된 경우에 보충적으로 적용되는 것이다.

이러한 점은 기초생활보장급여의 지급대상에 해당한다 하더라도 예외적으로 기초생활보장급여의 지급에서 제외되고 있는 다른 대상들을 보면 더욱 명확해 지는데 현역군인 등 법률상 의무의 이행을 위하여 다른 곳에 거주하면서 의무이행과 관련하여 생계를 보장받고 있는 자 등, 다른 법령을 통해 보호가 이루어지고 있는 경우에는 ‘국민기초생활 보장법’에 의한 보호의 대상에서 제외된다(‘국민기초생활 보장법 시행령’ 제2조 제2항 제1호).

청구인들과 같이 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’에 의한 교도소․구치소에 수용 중인 자 역시, 당해 법률에 의하여 생계유지의 보호를 받고 있다. 즉, ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’은 교도소․구치소의 소장으로 하여금 수용자에게 건강유지에 적합한 의류․침구, 그 밖에 생활용품을 지급하도록 규정하고 있으며 수용자의 건강상태, 나이, 부과된 작업의 종류, 그 밖의 개인적 특성을 고려하여 건강 및 체력을 유지하는 데에 필요한 음식물을 지급하도록 하고 있다(‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 제22조, 제23조). 또한 소장은 수용자가 건강한 생활을 하는 데에 필요한 위생 및 의료상의 적절한 조치를 취하여야 하는데 수용자의 건강유지에 필요한 운동 및 목욕을 정기적으로 할 수 있도록 하여야 하고 정기적으로 건강검진을 실시하여야 하며 적절한 치료를 받도록 하여야 한다(동법 제30조, 제33조, 제34조, 제36조). 이 밖에 수용자는 종교행사의 참석(동법 제45조), 도서의 이용(동법 제46조), 라디오 청취와 텔레비전 시청(동법 제48조) 등, 종교와 문화에 있어서도 일정한 처우를 받을 수 있어야 한다.

그렇다면 다른 법령에 의하여 이러한 생계유지의 보호를 받고 있는 교도소․구치소에 수용 중인 자에 대하여 ‘국민기초생활 보장법’의 보충급여의 원칙에 따라 중복적인 보장을 피하기 위하여 개별가구에서 제외키로 한 입법자의 판단이 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 조항이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.

가사 청구인들이 주장하는 것과 같이 청구인들에 대한 수용자 처우가 수용 이전의 생계유지 상황과 비교하여 그 수준에 미치지 못한다고 하더라도, 이는 이 사건 조항 자체의 문제가 아니라 수용자 처우에 대한 관련법령이나 이에 따른 구체적 집행과 관련된 문제일 뿐으로 이 사건 조항에 기인한 것으로 볼 수는 없다(헌재 2005. 2. 24. 2003헌마31등, 판례집 17-1, 254, 259 참조).

나. 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권의 침해 여부

헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”고 규정하여 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 보장하고 있다. 헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치는 ‘헌법이념의 핵심’으로 국가는 헌법에 규정된 개별적 기본권을 비롯하여 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리까지도 이를 보장하여야 하며, 이를 통하여 개별 국민이 가지는 인간으로서의 존엄과 가치를 존중하고 확보하여야 한다는 헌법의 기본원리를 선언한 조항이다. 따라서 자유와 권리의 보장은 1차적으로 헌법상 개별적 기본권규정을 매개로 이루어지지만, 기본권제한에 있어서 인간의 존엄과 가치를 침해한다거나 기본권형성에 있어서 최소한의 필요한 보장조차 규정하지 않음으로써 결과적으로 인간으로서의 존엄과 가치를 훼손한다면 헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치에 위반된다고 할 것이다(헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 597-598 등).

그러나 앞서 살펴보았듯이 이 사건 조항이 수용자의 생계보장과 관련하여 그 내용상 최소한의 필요한 보장수준을 제시하지 아니하여 인간으로서의 존엄이나 본질적 가치를 훼손하였다고 볼 수는 없으므로 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치를 침해한다고 할 수 없다(헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 598 참조).

또한 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다고 할 것이므로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아닌 이 사건 조항이 청구인들의 행복추구권을 침해하는 규정이라고 할 수는 없다(헌재 2008. 10. 30. 2006헌바35, 판례집 20-2상, 793, 804-805 등).

다. 무죄추정의 원칙 위반 여부

헌법 제27조 제4항의 무죄추정이란 유죄의 확정판결 전에 죄있는 자에 준하여 취급하는 불이익을 금하는 것을 말하고, 여기서의 불이익이란 범죄사실의 인정 또는 유죄를 전제로 그에 대하여 법률적ㆍ사실적 측면에서 유형ㆍ무형의 차별취급을 가하는 ‘유죄인정의 효과’로서의 불이익을 뜻한다(헌재 2010. 9. 2. 2010헌마418, 공보 167 , 1539, 1547 등). 그런데 이 사건에서 ‘국민기초생활 보장법’상의 수급권자가 구치소에 수감되어 형이 확정되지 않은 상황에서 개별가구에서 제외되는 것은 그 사람을 유죄로 취급하여 어떠한 불이익을 주기 위한 것이 아니라 ‘국민기초생활 보장법’의 보충급여의 원칙에 따라 다른 법령에 의하여 생계유지의 보호를 받게 되는 경우, 중복적인 보장을 피하기 위해 개별가구에서 제외시키는 것인바, 이를 ‘유죄인정의 효과’로서의 불이익이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 조항이 무죄추정의 원칙에 위반된다고 볼 수도 없다(헌재 2005. 2. 24. 2003헌마31등, 판례집 17-1, 254, 259-260 참조).

4. 결  론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  이강국(재판장) 이공현(퇴임으로 서명날인 불능) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철

[별지] 관련조항

국민기초생활 보장법 제1조(목적) 이 법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “수급권자”라 함은 이 법에 의한 급여를 받을 수 있는 자격을 가진 자를 말한다.

5. “부양의무자”라 함은 제5조의 규정에 의한 수급권자를 부양할 책임이 있는 자로서 수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자를 말한다.

6. “최저생계비”라 함은 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용으로서 제6조의 규정에 의하여 보건복지부장관이 공표하는 금액을 말한다.

7. “개별가구”라 함은 이 법에 따른 급여를 받거나 이 법에 따른 자격요건 부합여부에 관한 조사를 받는 기본단위로서 수급자 또는 수급권자로 구성된 가구를 말한다. 이 경우 개별가구의 범위 등 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

제3조(급여의 기본원칙) ① 이 법에 의한 급여는 수급자가 자신의 생활의 유지․향상을 위하여 그 소득․재산․근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충․발전시키는 것을 기본원칙으로 한다.

② 부양의무자의 부양과 다른 법령에 의한 보호는 이 법에 의한 급여에 우선하여 행하여지는 것으로 한다. 다만, 다른 법령에 의한 보호의 수준이 이 법에서 정하는 수준에 이르지 아니하는 경우에는 나머지 부분에 관하여 이 법에 의한 급여를 받을 권리를 잃지 아니한다.

제4조(급여의 기준 등) ① 이 법에 의한 급여는 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것이어야 한다.

제5조(수급권자의 범위) ① 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 자로 한다.

국민기초생활 보장법 시행령 제2조(개별가구) ① ‘국민기초생활 보장법’(이하 “법”이라 한다) 제2조 제7호 내지 제9호에서 “개별가구”라 함은 다음 각 호의 자로 구성된 가구를 말한다.

1. ‘주민등록법 시행령’ 제6조 제1항의 규정에 의한 세대별주민등록표에 기재된 자(동거인을 제외한다)

2. 제1호외의 자로서 다음 각 목의 1에 해당하는 자

가. 제1호에 해당하는 자의 배우자(사실상 혼인관계에 있는 자를 포함한다. 이하 같다)

나. 제1호에 해당하는 자의 미혼자녀 중 30세 미만인 자

다. 제1호에 해당하는 자와 생계 및 주거를 같이 하는 자(제1호에 해당하는 자 중 생계를 책임지는 자가 그 부양의무자인 경우에 한한다)

② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 개별가구에서 이를 제외한다.

1. 현역군인 등 법률상 의무의 이행을 위하여 다른 곳에서 거주하면서 의무이행과 관련하여 생계를 보장받고 있는 자

2. 외국에 3월 이상 체류하는 자

3. 생략

4. 제38조의 규정에 의한 보장시설에서 급여를 받고 있는 자

5. 실종선고의 절차가 진행 중인 자

6. 가출 또는 행방불명의 사유로 경찰서 등 행정관청에 신고되어 1월이 경과되었거나 가출 또는 행방불명 사실을 시장․군수․구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 확인한 자

7. 기타 제1항 제1호에 해당하는 자와 생계 및 주거를 달리한다고 시장․군수․구청장이 확인한 자