8. 지방교육자치에 관한 법률 제10조 제1항 등 위헌확인

(2008. 6. 26. 2007헌마1175 전원재판부)

【판시사항】

가. 교육감 후보자 자격에 관하여 후보자 등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자로 규정하고 있는 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제24조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 공무담임권을 침해하는지 여부(소극)

나. 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 이 사건 법률조항은 지방교육자치의 행정에 있어서 교육의 정치적 중립성을 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 교육행정기관인 교육감 후보자에 대하여 일반 자치단체의 장과 달리 일정 기간 정당의 당원으로 활동한 경력이 있는 자를 배제하는 것도 위 입법목적을 달성하는 적절한 방법이다. 또한 위 조항은 교육감 후보자로 하여금 과거 2년 동안의 무당적만을 요구하고 있어 누구든지 정당을 탈당한 후 2년 간만 피선거권이 제한되고 있으므로 입법목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서 공무담임권을 제한하고 있다고 볼 것이고, 교육감 선거는 특별한 사정이 없는 한 4년 마다 실시되는 것으로 예정되어 있는바, 교육감이 되려는 자는 선거실시 예정일로부터 약 2년 전에 정당원 자격을 포기함으로써 당해 선거의 후보자가 될 수 있으므로 당적을 포기하여야 하는 교육감 후보자의 불이익보다 교육의 정치적 중립성 확보라는 공익이 더 크다고 할 것이어서 청구인의 공무담임권을 침해하였다고 볼 수 없다.

나. 이 사건 법률조항은 교육의 정치적 중립성 확보를 위하여 일반 지방자치단체의 장과 달리 지방교육행정기관인 교육감의 선출에 있어서 과거 2년 동안 정당의 당원이었던 자에 대하여 입후보를 제한하는 것인바, 이러한 차별에는 합리적 이유가 있다고 할 것이므로 청구인의 평등권을 침해하는 것이 아니다.

【심판대상조문】

지방교육자치에 관한 법률(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것) 제10조 제1항, 제24조 제1항

【참조조문】

헌법 제11조 제1항, 제25조, 제31조 제4항

지방교육자치에 관한 법률 제21조, 제22조

【참조판례】

가. 헌재 1992. 11. 12. 89헌마88, 판례집 4, 739, 762

헌재 2000.  3. 30. 99헌바113, 판례집 12-1, 359, 368-369

헌재 2001. 11. 29. 2000헌마278, 판례집 13-2, 762, 773

헌재 2002.  8. 29. 2002헌마4, 판례집 14-2, 233, 240

헌재 2004.  3. 25. 2001헌마710, 판례집 16-1, 422, 437

헌재 2006.  2. 23. 2003헌바84 판례집 18-1상, 110, 120

【당 사 자】

청 구 인  김○성

대리인 법무법인 케이씨엘

담당변호사 정동욱 외 2인

【주    문】

청구인의 심판청구 중 ‘지방교육자치에 관한 법률’ (2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것) 제10조 제1항 중 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’ 부분에 대한 청구를 각하하고, 같은 법 제24조 제1항 중 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’ 부분에 대한 청구를 기각한다.

【이    유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 서울 강남구 ○○동 소재 ○○고등학교의 교장 및 ○○대학교 객원교수를 역임하고, 현재 ○○당 당원이자 제7대 ○○시 의회 의원으로 활동하고 있는 자로서, 2008. 7. 30.경 실시예정인 ○○시 교육감 선거에 입후보하려 하나, ‘지방교육자치에 관한 법률’(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제24조 제1항이 교육감 후보자가 되고자 하는 자는 후보자 등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자이어야 한다고 규정함으로써 후보자 등록을 못하게 되자, 위 조항들이 청구인의 공무담임권, 평등권, 교육의 정치적 중립성, 선거운동의 기회균등원칙을 침해한다고 주장하며 2007. 10. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 이 사건 법률 제10조 제1항, 제24조 제1항 중 각 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’ 부분인바, 그 내용(밑줄친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

〔심판대상조항〕

지방교육자치에 관한 법률(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것) 제10조(교육의원후보자의 자격 등) ① 교육의원후보자가 되고자 하는 자는 시ㆍ도의회의원의 피선거권이 있는 자로서 후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자이어야 한다.

제24조(교육감후보자의 자격) ① 교육감후보자가 되고자 하는 자는 당해 시ㆍ도지사의 피선거권이 있는 자로서 후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자이어야 한다.

〔관련조항〕

지방교육자치에 관한 법률(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것) 제21조(교육감의 임기) 교육감의 임기는 4년으로 하며, 교육감의 계속 재임은 3기에 한한다.

제22조(교육감의 선출) ① 교육감은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 따라 선출한다.

② 정당은 교육감선거에 후보자를 추천할 수 없으며, 교육감후보자는「공직선거법」에 따른 선거권자의 추천을 받아 선거일 전 15일부터 2일간 시․도선거관리위원회에 서면으로 등록신청을 하되, 그 추천 및 등록은 같은 법 제48조 및 제49조의 규정에 따른 무소속후보자의 추천 및 등록에 관한 규정을 준용한다.

③ 교육감 선거에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 범위 안에서「공직선거법」의 시․도지사선거에 관한 규정을 준용한다.

제24조(교육감후보자의 자격) ① 생략

② 교육감후보자가 되고자 하는 자는 후보자등록신청개시일을 기준으로 제10조 제2항의 규정에 따른 교육경력 또는 교육공무원으로서의 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합하여 5년 이상 있는 자이어야 한다.

2. 청구인의 주장과 이해관계기관의 의견

가. 청구인의 주장요지

지방교육의 자치는 민주주의․지방자치․교육자주라고 하는 세 가지 헌법적 가치를 만족시킬 수 있어야 하고, 그 중 한 가지 요구만을 절대시하는 것은 헌법적으로 허용될 수 없는 것이므로, 교육의 자주 내지 정치적 중립성을 위하여 교육의원 또는 교육감 입후보자에게 정당원 자격의 무소유를 요구하는 것은 필요할 수 있겠으나, 교육의 정치적 중립성은 입후보 당시를 기준으로 하여 당원이 아니거나, 당선된 후부터 재직 기간 동안 당적을 보유할 수 없도록 제한하는 방법을 통해서 달성할 수 있음에도 불구하고, 이 사건 심판대상 조항들은 후보자등록신청개시일 전 2년 동안의 무당적을 요구하여 청구인의 공무담임권, 평등권, 교육의 정치적 중립성 및 선거운동의 기회균등원칙을 침해한다.

나. 교육인적자원부장관의 의견요지

교육 부분에 있어서의 국민주권․민주주의의 요청도 문화적 권력이라고 하는 국가교육권의 특수성으로 말미암아 정치 부문과는 다른 모습으로 구현될 수 있는바, 교육감은 시․도의 교육, 학예에 관한 사무의 집행기관으로서 교육행정을 총괄하는 지위에 있고, 교육행정은 일반 행정사무와 그 성격이 많이 다르므로 그 특수성에 비추어 교육감의 피선자격을 일정한 교육경력 등이 있는 자에 한정하고 후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자에 한정하는 것은 교육의 자주성, 정치적 중립성을 관철하기 위한 것으로 청구인의 공무담임권 및 평등권을 침해하지 않는다.

3. 적법요건에 대한 판단

이 사건 법률 제10조 제1항 중 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’ 부분은 교육의원 후보자의 자격을 제한하고 있는 조항인바, 청구인의 주장에 의하더라도 청구인은 2008년 7월에 실시 예정인 교육감 선거에 입후보하려는 자이고 교육의원에 입후보하려는 자가 아니어서 위 조항에 관하여 자기관련성이 인정되지 않으므로, 위 부분에 대한 심판청구는 부적법하다.

따라서 교육감 선거에 관하여 규정하고 있는 이 사건 법률 제24조 제1항 중 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)에 대하여만 본안 판단을 하기로 한다.

4. 본안 판단

가. 지방교육자치제도

(1) 헌법적 본질

현행 지방교육자치제도의 헌법적 근거는 헌법상 보장되고 있는 지방자치제도의 이념과 함께 헌법 제31조 제4항의 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”는 규정에서 찾을 수 있다(헌재 2002. 8. 29. 2002헌마4, 판례집 14-2, 233, 240).

국민주권의 원리는 공권력의 구성․행사․통제를 지배하는 우리 통치질서의 기본원리이므로, 공권력의 일종인 지방자치권이나 국가교육권(교육입법권․교육행정권․교육감독권 등)도 이 원리에 따른 국민적 정당성 기반을 갖추어야만 한다. 그런데 국민주권․민주주의 원리는 그 작용영역, 즉 공권력의 종류와 내용에 따라 구현방법이 상이할 수 있는바, 특히 교육 부문에 있어서의 국민주권․민주주의의 요청은 문화적 권력이라고 하는 국가교육권의 특수성으로 말미암아 정치 부문과는 다른 모습으로 구현될 수 있다. 즉, 지방교육자치도 지방자치권 행사의 일환으로 보장되는 것으로서 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성을 지니고 있지만, 동시에 그것은 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성을 구현하기 위한 것이므로 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있는 것이다. 이러한 ‘이중의 자치’의 요청으로 말미암아 지방교육자치의 민주적 정당성 요청은 어느 정도 제한이 불가피하게 되고, 결국 지방교육자치는 ‘민주주의․지방자치․교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야만 하는 것이다(헌재 2000. 3. 30. 99헌바113, 판례집 12-1, 359, 368-369; 헌재 2006. 2. 23. 2003헌바84 판례집 18-1상, 110, 120 참조).

(2) 교육의 정치적 중립성

교육은 국가 백년대계의 기초인 만큼 국가의 안정적인 성장․발전을 도모하기 위하여는 그것이 외부세력의 부당한 간섭에 영향받지 않고 교육자 내지 교육전문가에 의하여 주도되고 관할되어야 하는바, 이를 위하여 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성이 보장되어야 한다(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88, 판례집 4, 739, 762; 헌재 2001. 11. 29. 2000헌마278, 판례집 13-2, 762, 773 등 참조).

그 중 교육의 정치적 중립성이란, 교육이 특정 정파적 이해관계나 영향력으로부터 떨어져 중립적인 입장에서 이루어져야 한다는 것으로, 교육이 국가나 정치권력으로부터 부당하게 간섭을 받아서도 안 되고, 교육이 그 본연의 기능을 벗어나서 정치영역에 개입해서도 안 된다는 것을 뜻한다. 왜냐하면 교육은 그 본질상 이상적이고 비권력적인 것임에 반하여, 정치는 현실적이고 권력적인 것이기 때문에 교육과 정치는 일정한 거리를 유지하는 것이 바람직하기 때문이다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710, 판례집 16-1, 422, 437 참조).

나아가 교육의 정치적 중립성을 보장하기 위하여는, 교육내용의 정치적 중립성이나 교사의 정치적 중립성 뿐만 아니라 교육을 운영하고 감독하는 교육행정의 정치적 중립성도 요구된다 할 것이다.

나. 교육감선거제도 일반

(1) 입법연혁 및 입법취지

1991. 3. 8. 법률 제4347호로 제정된 ‘지방교육자치에 관한 법률’은 교육감의 자격에 대하여 ‘정당의 당원이 아닌 자’로만 제한하였는데(제32조 제1항), 2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전부 개정되면서 그 자격을 ‘후보자등록일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’로 강화하였다가(제61조 제1항), 2006. 12. 20. 이 사건 법률로 전부 개정되면서 그 자격을 현행과 같이 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’로 수정하였다. 이와 같이 교육감의 당적 미보유기간을 강화한 취지는 지방교육자치에 있어서 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 정치적 중립성을 구현하기 위한 것이었다.

(2) 교육감선출제도의 변천

1991. 3. 8.자 ‘지방교육자치에 관한 법률’은 당해 교육위원회에서 무기명투표로 교육감을 선출하도록 하였는데, 그 시행과정에서 교육감선거가 과열․혼탁해지고 이와 관련된 각종 비리가 노정됨에 따라 1997. 12. 17.자 개정 법률(제5467호)은 선거운동을 원칙적으로 금지하면서 선거인단에 의한 간선에 의하여 교육위원 및 교육감을 선출하도록 하였다. 즉, 초․중등교육법의 규정에 의한 학교운영위원회에서 선출한 선거인과 교육기본법의 규정에 따라 시․도에 조직된 교원단체에서 추천한 교원인 선거인으로 구성된 선거인단에서 교육감을 선출하도록 하고, 선거공보의 발행․배포와 소견발표회의 개최 이외에는 일체의 선거운동을 금지하였다.

그 후 2000. 1. 28.자 법률은 교육감의 주민대표성을 제고하기 위하여 학교운영위원회 위원 전원으로 선거인단을 구성하도록 하였는데, 그 과정에서 매수 등 선거비리의 문제점이 발생하고 간선제가 주민의사를 충실히 반영하지 못한다는 비판이 있자, 이 사건 법률은 교육감을 주민직선으로 선출하도록 하였다.

(3) 교육감의 지위와 권한

교육감은 시․도의 교육․학예에 관한 사무의 집행기관으로서(이 사건 법률 제18조 제1항) 교육․학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시․도를 대표한다(같은 조 제2항). 교육감은 주민의 보통․평등․직접․비밀선거에 따라 선출하고(제22조 제1항), 교육감의 임기는 4년이며, 교육감의 계속 재임은 3기에 한한다(제21조). 국가행정사무 중 시․도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육․학예에 관한 사무는 법령에 다른 규정이 없는 경우에는 교육감에게 위임하여 행한다(제19조).

교육감은 교육․학예에 관한 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항, 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항, 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항, 교육규칙의 제정에 관한 사항, 학교나 그 밖의 교육기관의 설치․이전 및 폐지에 관한 사항, 교육과정의 운영에 관한 사항, 과학․기술교육의 진흥에 관한 사항, 평생교육, 그 밖의 교육․학예진흥에 관한 사항, 학교체육․보건 및 학교환경정화에 관한 사항, 학생통학구역에 관한 사항, 교육․학예의 시설․설비 및 교구에 관한 사항, 재산의 취득․처분에 관한 사항, 특별부과금․사용료․수수료․분담금 및 가입금에 관한 사항, 기채․차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항, 기금의 설치․운용에 관한 사항, 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항, 그 밖에 당해 시․도의 교육․학예에 관한 사항과 위임된 사항에 관한 사무를 관장한다(제20조).

교육감은 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 교육규칙을 제정할 수 있고(제25조 제1항), 사무를 위임․위탁할 수 있으며(제26조), 소속 공무원을 지휘․감독하고 법령과 조례․교육규칙이 정하는 바에 따라 그 임용․교육훈련․복무․징계 등에 관한 사항을 처리한다(제27조).

다. 공무담임권의 침해 여부

(1) 공무담임권의 성격과 그 제한

헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 규정하여 공무담임권을 보장하고 있는바, 공무담임권은 각종 선거에 입후보하여 당선될 수 있는 피선거권과 공직에 임명될 수 있는 공직취임권을 포괄하고 있다(헌재 1996. 6. 26. 96헌마200, 판례집 8-1, 550, 557). 한편 공무담임권을 보장한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 국가나 공공단체의 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받는 것, 즉 공직취임의 기회를 자의적으로 배제당하지 않음을 의미한다(헌재 2003. 3. 27. 2002헌마573, 판례집 15-1, 319, 331-332).

이와 같이 공무담임권은 법률에 의해서 구체화되는 권리로서 그 내용에 관하여는 입법자에게 넓은 입법형성권이 인정되지만, 이는 국민의 중요한 기본권이므로 이를 제한하는데는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써만 할 수 있으며, 이 경우에도 기본권의 본질적인 내용을 침해하여서는 아니된다(헌법 제37조 제2항).

청구인은 ○○당의 당원으로서 2008. 7. 30. 실시 예정인 ○○시 교육감 선거에 입후보하려고 하나 이 사건 법률조항에 의해 교육감 선거에 입후보할 수 없게 되었으므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 피선거권, 즉 헌법 제25조가 보장하는 국민의 기본권인 공무담임권을 제한하고 있다. 그러므로 이 사건 법률조항이 헌법상 과잉금지 원칙에 위반하여 청구인의 공무담임권을 제한하고 있는지를 살핀다.

(2) 과잉금지원칙의 위반 여부

(가) 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성

이 사건 법률조항은 지방교육자치의 행정에 있어서 교육의 정치적 중립성을 확보하기 위한 것인바, 앞서 살펴본 바와 같이 교육의 정치적 중립성이 보장되려면, 교육내용의 정치적 중립성이나 교사의 정치적 중립성 뿐만 아니라 교육행정의 정치적 중립성도 요구되므로 이 사건 법률조항은 그 입법목적의 정당성이 인정된다.

한편 지방교육자치에 있어서 이러한 입법목적을 달성하는 방법은 여러 가지가 있겠지만, 교육감 후보자의 자격에 관하여 후보자등록신청개시일부터 일정 기간 정당의 당원으로 활동한 경력이 있는 자를 배제하는 것도 교육의 정치적 중립성을 달성하는 하나의 효과적인 수단이 된다 할 것이다. 즉, 정당은 정치적 이해관계를 같이 하는 사람들의 정파적인 집단 또는 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 정치적 결사이므로, 교육행정기관인 교육감 후보자에 대하여 일반 자치단체의 장과 달리 후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당원이 아니었음을 요구하는 것은 교육의 정치적 중립성을 확보하는 적절한 방법이라고 할 수 있다.

이에 대하여 정당 역시 교육정책의 주체이고, 교육감 선출과정 자체가 정치적인 과정이므로 그 선출절차에서 정당의 개입을 배제하는 것과 교육의 정치적 중립성을 확보하는 것은 서로 아무런 관련이 없다는 반론이 있을 수 있다. 그러나 정당 차원에서 이루어지는 교육정책에 대한 결정은 교육의 방향, 교육기회의 배분, 교육재정의 확보와 같은 교육의 전체 체제와 관련된 것들로서 교육감이 행하는 구체적인 교육행정과는 구별되는 점, 정당의 이름 또는 정당의 도움으로 당선된 교육감이 그 정당의 이익을 위하여 교육의 정치적 중립성을 훼손할 우려를 배제할 수 없는 점 및 정치권력에 대하여 교육이라는 문화적 자치의 보장이 필요한 점(헌재 2000. 3. 30. 99헌바113, 판례집 12-1, 359, 368-369) 등을 고려할 때, 교육행정기관인 교육감에 대하여 후보자등록 이전 일정 기간 동안 무당적을 요구하는 것이 교육의 정치적 중립성을 확보하는 적절한 방법이 아니라고 할 수는 없다.

(나) 피해의 최소성 및 법익 균형성

이 사건 법률조항은 교육감 후보자로 하여금 후보자등록신청개시일로부터 과거 2년 동안의 무당적만을 요구하고 있어 누구든지 정당을 탈당한 후 2년 간만 피선거권이 제한되고 있는바, 이는 입법목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서 공무담임권을 제한하고 있다고 볼 것이다.

이에 대하여, 교육감이 실제로 정치적 행위를 하였을 때 이에 대한 사후적 제재를 가하거나, 또는 교육감의 자격에 ‘정당의 당원이 아닌 자’를 요구하는 것만으로도(2000. 1. 28.자 법률개정 이전) 위 입법목적 달성을 위한 충분한 효과를 거둘 수 있다는 반론이 있을 수 있다.

그러나 우선 교육감은 앞에서 본 바와 같이 당해 지역의 초․중․고교의 예산 편성․집행권, 교사에 대한 인사권, 학교에 대한 인가권을 가질 뿐 아니라, 교육과정 운영에 관한 중요 업무에 대한 최종 결정권을 가지는바, 교육감의 이러한 결정이 일단 시행되고 나면 그 파급효과가 지대하고 시정이 쉽지 않은 점을 감안할 때 사후적인 제재만으로는 교육의 정치적 중립성 보장이라는 입법목적을 달성하기 어렵다.

또한 정당원이었던 교육감 후보자가 입후보하면서 탈당을 하였다 하더라도 여전히 정당의 영향력하에 있다고 보지 않을 수 없고, 더구나 사실상 정당의 지원을 받으면서도 형식적으로만 당적을 포기할 가능성도 배제할 수 없으므로, 입후보 전 2년간의 무당적 요구는 정치적 중립성을 확보하기 위한 최소한의 제한이라고 볼 수 있다.

특히 2006. 12. 20. 이 사건 법률에 의하여 교육감선거가 주민직선제가 되면서 선거비용의 확보 및 선거인력의 조직적 운용이 더욱 중요해짐에 따라 교육감에 출마하려는 자는 정당의 조력을 받으려는 유혹을 가지게 되고, 정당들도 교육감선거를 통해 정치적 영향력을 행사하려는 욕구가 더욱 강해지게 되었다. 이러한 사정들을 감안할 때, 후보자등록 당시 비정당원이거나 교육감 재직기간 동안 당적을 보유하지 못하는 등의 수단으로는 이 사건 법률조항과 동일한 효과를 얻기는 어려워 보이므로, 교육감 후보자에 대하여 과거 2년간의 무당적을 요구하는 이 사건 법률조항이 침해최소성의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.

나아가 교육감선거는 특별한 사정이 없는 한 4년 마다 실시되는 것으로 예정되어 있는바, 교육감이 되려는 자는 선거실시 예정일로부터 약 2년 전에 정당원 자격을 포기함으로써 당해 선거의 후보자가 될 수 있는 점에 비추어 보면, 당적을 위와 같이 포기하여야 하는 교육감 후보자의 불이익보다 교육의 정치적 중립성 확보라는 공익이 더 크다고 할 것이어서 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.

(3) 소  결

결국 이 사건 법률조항은 지방교육자치의 행정 영역에서 교육의 정치적 중립성을 확보하기 위하여 교육행정기관인 교육감의 자격을 과거 2년 동안 정당원이 아니었던 자로 규정한 것으로서, 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 공무담임권을 침해하였다고 볼 수 없다.

라. 평등권의 침해 여부

(1) 심사기준

청구인은, 이 사건 법률조항이 ① 후보자등록신청개시일로부터 과거 2년간 정당원이었던 자를 비정당원인 자와 차별하고 있고, ② 정당원으로서 교육감에 출마하려는 자를 일반 지방자치단체장에 출마하려는 자와 차별하고 있다고 주장한다.

그런데 이 부분은 헌법에서 직접 차별을 금지하는 경우가 아니고, 또한 이 사건 법률조항은 과거 정당원이었던 자로 하여금 교육감 입후보 자격을 아예 박탈하는 것이 아니라 일정 기간 유예하는 것에 불과하므로 차별취급으로 인하여 중대한 기본권 침해가 발생하는 경우라고 볼 수도 없다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 749; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1464-1465 참조). 따라서 이에 관한 평등심사는 일반원칙인 자의금지원칙으로 족하다.

(2) 비정당원과의 차별에 관한 판단

청구인은 이 사건 법률조항이 정당의 당원인 자 내지 과거 2년간 당원이었던 자와 비정당원을 차별하고 있다고 주장한다. 그런데 교육감 선거의 입후보에 있어서 정당의 당원인 자 내지 당원이었던 자와 비정당원 사이의 차별은 이 사건 법률조항에 의한 공무담임권 제한 그 자체에서 비롯된 것인바, 앞의 공무담임권에 관한 판단에 비추어 볼 때, 위와 같은 차별에는 합리적 이유가 있다고 할 것이다.

(3) 일반 지방자치단체의 장에 출마하려는 자와의 차별에 관한 판단

앞의 지방교육자치의 본질에서 살펴본 바와 같이, 지방교육자치가 갖는 특수한 헌법적 의의로 인해 교육감선거의 경우에는 지방의회의원이나 지방자치단체장 선거의 경우와는 달리, 민주주의의 구현과 함께 ‘교육의 자주성․전문성․정치적 중립성’의 요청이 동시에 고려되어야 한다. 그런데 이 사건 법률조항은 헌법 제34조 제1항에서 명시한 교육의 정치적 중립성 확보를 위하여 일반 지방자치단체의 장과 달리 지방교육행정기관인 교육감의 선출에 있어서 과거 2년 동안 정당의 당원이었던 자에 대하여 입후보를 제한하는 것이므로, 위와 같은 차별에는 합리적 이유가 있다고 할 것이다.

(4) 소  결

따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

마. 그 밖의 주장에 대한 판단

청구인은 이 사건 법률조항이 교육의 정치적 중립성과 선거운동의 기회균등원칙에 위반된다고 주장하나, 교육의 정치적 중립성 위반이라는 주장의 취지는 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 공무담임권을 침해한다는 주장에 포함되는 것으로 보이고, 또한 이 사건 법률조항은 교육감 입후보 자격을 제한하는 것으로서 선거운동의 기회균등원칙과는 직접적인 관련이 없으므로, 청구인의 위 주장들은 모두 이유 없다.

5. 결  론

그렇다면 이 사건 법률 제10조 제1항 중 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’ 부분에 대한 청구는 부적법하므로 각하하고, 제24조 제1항 중 ‘후보자등록신청개시일부터 과거 2년 동안 정당의 당원이 아닌 자’ 부분에 대한 청구를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준(주심)