국 가 인 권 위 원 회

상 임 위 원 회

결          정

제  목   청소년 노동인권 보호를 위한 법령 및 정책 개선 권고

주      문

국가인권위원회는 노동부장관에게,

가. ｢근로기준법｣ 제69조에 규정된 연소자의 주간 법정근로시간을 35시간으로, 연장근로한도를 1주일에 5시간으로 개정하고,

나. ｢근로기준법 시행령｣《별표 1》을 개정하여 5인 미만의 사업장에 대하여 ｢근로기준법｣의 적용을 확대하고,

다. 청소년 근로자에게 악용되고 있는 이른바 ‘꺾기’의 실태를 파악하여 이를 근절하기 위한 방안을 마련하고,

라. 최저임금 미달 등 열악한 청소년 노동인권 보호를 위한 근로감독 강화조치로써, ｢근로감독관 집무규정｣ 제17조를 개정하여 사전 통보 없는 사업장감독을 실시하고, ‘연소자 고용 사업장 근로감독 점검표’의 내용을 구체적으로 보완하며,

마. ｢근로감독관 집무규정｣에 청소년 고용 사업주를 대상으로 한 노동관계법령의 주요내용에 관한 교육과 직장 내 성희롱예방에 관한 교육을 명문화하여 이를 실시하고, 노동관계법령의 주요내용과 직장 내 성희롱예방 대책에 관한 내용을 책자로 제작하여 청소년 고용 사업장에 배포하여 사업주가 상시 게시하도록 독려할 것을 권고한다.

한편, 교육과학기술부장관에게는 중․고등학교 교과과정에 노동기본권, 안전과 보건에 관한 권리 및 남녀 고용평등에 관한 권리 등 노동인권 교육을 필수 교과과정으로 포함시키고 교육의 내용을 내실 있게 구성하기 위해 필요한 조치를 강구할 것을 권고한다.

이      유

Ⅰ. 권고배경

한국 사회에도 일하는 청소년이 많아졌지만, 청소년 노동은 소위 ‘알바’란 이름으로 평가 절하되거나 취약한 근로조건 하에서 부당한 대우를 받는 경우가 많다. 청소년도 노동시장의 한 구성원으로서 임금을 목적으로 근로를 제공하는 이상 노동관계법에서 정하고 있는 근로자로서의 권리를 누려야 함에도 불구하고 노동인권의 최저지대에 머물러 있는 것이 현실이다.

유엔 아동권리위원회는 “청소년은 학대 및 다른 형태의 폭력과 착취에 더욱 취약하며, 그들의 건강과 발달은 큰 위험에 처하게 된다. 따라서 청소년들은 사회의 모든 부문으로부터 특별한 주의와 보호를 받을 권한이 있다.”(일반논평 4의 6)고 지적하였다. 이에 국가인권위원회는 ｢국가인권위원회법｣ 제19조 제1호에 따라 청소년이 근로자로서의 권리를 향유하기 위한 법․제도적 개선방안에 관하여 검토하였다.

Ⅱ. 판단기준 및 참고기준

｢헌법｣ 제10조, 제32조, 제34조, ILO 제138호「취업의 최저연령에 관한 협약(1973)」, ILO 제182호「가혹한 형태의 아동노동 철폐에 관한 협약(1999)」, ｢경제적․사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약｣ 제10조 , ｢아동의 권리에 관한 협약｣ 제32조를 기준으로 판단하고, 경제적․사회적 및 문화적 권리 위원회 일반논평 4 및 18, 아동권리위원회 일반논평 4의 6 등을 참고하였다.

Ⅲ. 판단

1. 청소년 근로자의 인권 실태

청소년에 관하여 ｢청소년기본법｣은 ‘9세 이상 24세 이하의 자’로, ｢청소년보호법｣은 ‘만 19세 미만의 자’로 정의하고 있으며, ｢근로기준법｣은 18세 미만인 자를 ‘연소자’로 규정하고, 15세 미만인 자는 근로자로 사용하지 못한다고 규정하고 있다. 이하에서의 ‘청소년’이라 함은 ｢근로기준법｣상 근로자로서의 최저연령인 만 15세 이상이면서 ｢민법｣ 제4조에 따른 성년 만 20세 미만인 자를 일컫는 것으로 한다.

｢통계청 경제활동인구조사 부가조사(2009. 8.)｣에 따르면, 만 15~19세의 청소년 329만 4천 명 중 남성 청소년 취업자는 8만 9천명, 여성은 12만 5천명이다. 한편 2007년 국가청소년위원회 조사에 따르면, 아르바이트 경험이 있는 청소년의 비율은 약 21%로, 청소년 5명 중 1명은 근로를 경험한 것으로 볼 수 있다.

청소년이 주로 근무하는 사업장은 패스트푸드점, 카페, 음식점, 편의점, PC방, 주유소, 음식배달 및 택배업 등 일상생활에서 흔히 접할 수 있는 영역으로, 위 통계청 조사 결과, 숙박음식점 등 개인서비스업이 44.9%, 도소매 등 유통서비스업이 26.6%를 차지하고 있으며, 직업별로는 판매직 25%, 서비스직 29%, 단순노무직 26%, 사업체 규모별로는 5인 미만 사업장이 45%, 5~9인 사업장 23%, 10~29인 사업장 13%로, 10인 미만 사업체가 약 70%에 이른다. 청소년 근로자의 평균 근속기간은 2.5개월이며 그 중 95.4%가 1년 미만인 것으로 나타났고, 고용형태별로는 비정규직 18만9천명으로 97.1%, 이 중 임시직이 8만1천명, 일용직이 10만5천명이다. 취업 동기는 ‘학업․학원수강․직업훈련․취업준비 등을 병행하기 위해’가 48.0%로 가장 많고, ‘생활비등 당장 수입이 필요해서’(14.3%), ‘근로조건(근로시간, 임금 등)에 만족하여’(11.7%), ‘원하는 분야의 일자리가 없어서’(10.2%) 순으로 나타났다.

청소년 근로자에 대한 사회보험 및 퇴직금 등 법정 근로조건 적용비율은 현저히 낮은데, 특히 15세 이상 18세 미만의 중졸 내지 중․고교 재학 중인 청소년의 경우 아예 가입되어 있지 않거나 지극히 미미하였다. 또한 2009년 8월 현재 법정 최저임금 4,000원을 받지 못하는 10대 청소년은 12만 3천명(63.7%)으로 나타났으며, 특히 중졸자의 경우 평균 3,722원, 중·고교 재학 중인 경우엔 평균 3,195원을 지급받고 있는 것으로 조사되어, 만 15세~18세 청소년 근로자의 상당수가 최저임금을 보장받고 있지 못한 것으로 나타났다.

현행 ｢근로기준법｣은 18세 미만인 자에게 오후 10시부터 익일 오전 6시까지의 야간근로를 원칙적으로 금지하고 있으나, 청소년 근로자 중 평균근로시간이 주당 48시간인 경우는 18.5%로, 5명 중 1명이 법정근로시간을 초과하여 근로하고 있는 것으로 나타났다. 특히 학기 중 근로는 학교수업이 끝난 이후 제공되는데 이때 하루 6시간 이상의 근로는 야간근로를 유발할 수밖에 없게 된다. 야간근로는 성장기 청소년의 건강과 신체적 발육을 저해할 우려가 높다. 또한 상당수의 청소년은 노동과정에서 고객, 사업주, 상사, 동료 등으로부터 언어폭력, 성폭력, 물리적 폭력을 경험한 것으로 드러났다. 특히 여성 청소년은 성희롱을 비롯한 성폭력 위험에도 불구하고, 사전적 조치로서의 성희롱예방교육을 거의 받지 못할 뿐만 아니라 사후적으로도 구제받지 못하는 경우가 많다.

2. 청소년 근로자에 대한 노동인권 개선방안

가. 관련법령의 개정 필요

｢헌법｣은 ‘국가가 근로자의 적정임금의 보장에 노력하여야 하며 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야’ 하고(제32조 제1항), ‘근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정’하고(제32조 제3항), ‘연소자의 근로는 특별한 보호를 받는다’고 규정하고 있다(제32조 제5항). 위 ｢헌법｣ 제32조 제3항에 따라 ｢근로기준법｣은 근로조건의 최저기준을 정하고 있으며, 별도로 ‘제5장 여성과 소년’을 두어 보호 규정을 명시하고 있다. 그 중 개정의 필요가 있는 법령을 아래에서 살펴본다.

첫째, ｢근로기준법｣ 제69조는 “15세 이상 18세 미만인 자의 근로시간은 1일에 7시간, 1주일에 40시간을 초과하지 못하며, 다만 당사자 간의 합의에 의하여 1일에 1시간, 1주일에 6시간을 한도로 연장할 수 있다”고 규정하고 있다. 성인근로자의 법정근로시간이 1주일에 40시간, 1일에 8시간인 것에 비하여, 연소자의 1일 법정근로시간은 성인근로자보다 1시간 적은데도, 주 단위 법정근로시간은 40시간으로 동일하다. 이는 연소자의 1일 법정근로시간을 7시간으로 볼 때, 1주 40시간 근로는 주 6일 근무를 상정한 것으로써 연소자에 대한 주 5일 근무제 적용을 배제하는 결과를 야기하며, 2003. 9. 15. 주 5일 근무를 전제로 1주 44시간에서 40시간으로 성인의 법정근로시간을 단축한 ｢근로기준법｣의 개정취지와도 맞지 않는다. 또한 연소자에 대한 특별한 보호를 요청하고 있는 헌법에도 어긋난다. 이 같은 중대한 흠결이 상당한 기간 동안 방치되어 왔다 할 것이므로, 연소자의 법정근로시간은 1주 35시간으로, 연장근로는 1주 5시간을 한도로 조속히 개정하여야 한다.

둘째, 청소년 근로자의 절반 정도는 5인 미만 사업장에서 일하고 있다. 따라서 이들의 근로조건을 개선하기 위해서는 5인 미만 사업장에 대하여 ｢근로기준법｣을 확대 적용하는 문제가 우선 해결되어야 한다. 현재 ｢근로기준법｣은 5인 미만 사업장에는 일부만이 적용되고, 제23조 제1항(정당한 이유 없는 해고 제한), 제28조(부당해고 등의 구제신청), 제53조(연장근로의 제한), 제56조(연장․야간 및 휴일근로 가산임금), 제60조(연차유급휴가) 등 기본적인 근로조건 규정의 적용이 배제되어 있다. 국가인권위원회는 2008. 4. 14. 노동부장관에게 5인 미만 사업장에 종사하는 근로자의 근로조건 개선과 노동기본권 및 생존권 보호를 위해 근로기준법의 확대 적용을 권고한 바 있다. ｢근로기준법 시행령｣ 제7조에 따른 《별표1》은 상시 4명 이하의 근로자를 사용하는 사업 또는 사업장에 적용하는 규정을 열거하고 있는데, 임금 및 근로시간 등 근로조건의 개선에 중요한 영향을 미치는 규정의 적용을 위해 시행령 개정이 요구된다.

셋째, 청소년 근로자를 고용하는 음식점 등 일부 사업장에서 손님이 적은 시간에 휴식을 지시하고 그 시간만큼 임금을 지급하지 않는 이른바 ‘꺾기’라는 현상이 나타나고 있어 이를 속히 규제하여야 한다. ‘근로시간’이란 근로자가 사용자의 지휘명령 하에서 있는 시간을 의미하며, 사용자의 지휘명령에서 완전히 해방되어 근로자가 자유로이 이용하는 시간은 ‘휴게시간’으로서 근로시간에 포함되지 않는다. 현행 ｢근로기준법｣은 근로시간이 4시간이면 휴게시간을 30분 이상, 8시간이면 1시간 이상을 근로시간 도중에 줄 것을 규정하여 휴게시간의 최저한도를 명시하고 있다. 근로시간 도중에 휴게시간을 정하는 것은 계속된 근로로부터 근로자의 건강을 보호하기 위해서이다. 반면 ‘대기시간’은 외형상으론 근로자가 휴식을 취하고 있지만 실질적으론 사용자의 지휘명령권이 배제되지 않은 상태로 다음 작업을 위해 기다리는 시간을 말하며 이는 근로시간에 포함된다. 따라서 대기시간 중에는 사용자의 구체적인 업무지시가 있으면 근로자는 언제라도 업무에 복귀해야 한다.

대법원도 “작업시간의 도중에 현실로 작업에 종사하지 않는 대기시간이나 휴식, 수면시간 등이라 하더라도 그것이 휴게시간으로서 근로자에게 자유로운 이용이 보장된 것이 아니고 실질적으로 사용자의 지휘, 감독 하에 놓여 있는 시간이라면 이를 당연히 근로시간에 포함시켜야 한다.”(대법원 1993.5.27. 선고 92다24509; 대법원 2006.11.23. 선고 2006다41990)고 판시하고 있다.

‘꺾기’의 휴식은 청소년 근로자가 사업장과 인접한 곳에 머물러 있어야 하고, 사업주에 의해 언제든지 다시 근로에 복귀할 수 있는 상태이므로, 사업주의 지휘명령으로부터 완전히 이탈하여 근로자의 자유로운 이용이 보장된 시간이라고 보기 어렵다. 따라서 이는 온전한 휴게시간이라고 볼 수 없으며, 실질적으로는 대기시간에 가깝다. 따라서 현행 ｢근로기준법｣에 이를 규율할 수 있는 새로운 규정을 마련할 필요가 있다.

이와 관련하여 프랑스 노동법제상 ‘호출대기시간’을 주목할 만하다. 호출대기시간이란 근로자가 사용자의 상시적이고 즉각적인 처분에 놓여 있지 않지만 필요한 경우 근로에 투입될 수 있도록 자신의 주거지에 머물러 있거나 근로 장소와 근접한 곳에 머물러 있을 의무를 지는 시간으로 이에 대한 금전적 보상을 정하고 있다.

따라서 청소년 근로자에게 악용되고 있는 ‘꺾기’의 실태를 우선 파악하고 이를 규제하기 위하여 위 호출대기시간과 같은 규정을 명문화하는 등 대책을 마련하여야 한다.

나. 근로감독행정의 강화

｢근로기준법｣은 강행법규로서 당사자 간에 별도로 약정을 한다고 하더라도 그 적용을 배제할 수 없고 법 기준에 위배되는 근로계약의 부분은 무효가 된다. 또한 근로조건의 최저기준을 확보하기 위하여 근로감독관을 두고, 법 위반에 대하여는 형벌적 제재를 규정하고 있는데, 이는 궁극적으로 근로관계에서 약자인 근로자를 보호하기 위함이다. 노동조합을 통한 노사간 자체 해결이 어려운 취약계층 근로자, 특히 청소년 근로자에 대하여는 근로감독을 통한 보호의 필요성이 더욱 절실하다. 헌법은 연소자 근로에 대한 특별한 보호를 요청하고 있지만 이들에 대해서는 노동관계법에 따른 법적 보호조차 미흡한 실정이다. 청소년의 노동인권 개선을 위해 청소년이 고용된 사업장에 대한 근로감독행정이 강화돼야 한다.

현행 ｢근로감독관 집무규정｣ 제17조는 ‘사업장감독을 실시하고자 할 경우에는 특별한 사유가 없는 한 점검일로부터 10일 전에 해당 사업장에 그 사실을 문서로 통보하여야 하며, 사업장의 요청이 있는 경우 10일의 범위에서 점검시기를 조정할 수 있’도록 규정하고 있다. 그러나 이 같은 사전통지제도는 ILO 제81호 ｢근로감독에 관한 협약｣이 규정한 “근로감독관에게 사업장에 주야 어느 시간이든 예고 없이 자유롭게 출입할 수 있는 권한을 부여할 것(제12조)”과 “사업장에 대한 감독은 관계 법 규정의 효과적 시행을 위하여 필요한 경우 수시로 철저하게 실시할 것(제16조)”이란 취지에 부합하지 않는다. 더구나 법 위반 사업주가 사업장감독 전에 대비할 시간적 여유를 갖게 함으로써 사업주의 법 준수 의식을 퇴색시킬 우려가 있다. 사업주가 상시 자율적으로 법을 준수하도록 유도하기 위해서는 사전 통보 없는 감독제도로 개정할 필요가 있다.

또한 사업장 근로감독을 위해 실무적으로 운용되고 있는 ‘연소자 다수 고용 사업장 근로감독 점검표’ 내용을 내실화하여야 한다. 노동부에서 청소년 근로자를 고용한 사업장에 대하여 실시하는 위 점검표의 내용은 ｢근로기준법｣상의 법조문을 병렬적으로 나열하였을 뿐, ‘꺾기’와 같은 편법행위에 대해선 구체적으로 파악조차 할 수 없게 되어있으며 성희롱․산업재해․사회보험 가입 등의 사항은 아예 점검대상도 되지 않아, 실질적으로 필요한 점검대상은 상당부분 누락되어 있다.

다. 사용자의 법 준수의식 제고

｢근로기준법｣, ｢최저임금법｣ 및 ｢산업안전보건법｣ 등 근로조건의 최저기준 확보 및 산업재해 예방이라는 입법목적이 노동현장에서 구현되기 위해서는 해당 법규범을 준수할 의무가 있는 사용자가 그 내용을 명확하게 주지하고 있는지가 중요하다. 노동관계법령의 집행을 위한 근로감독관의 직무를 규정하고 있는 ｢근로감독관 집무규정｣에 청소년 고용 사업주를 대상으로 노동부가 노동법령 교육을 실시할 것을 명문화하여 사전 예방적 근로감독행정을 도모할 필요가 있다.

한편, ｢근로기준법｣ 제14조와 ｢최저임금법｣ 제11조 등이 정하고 있는 ‘법령 요지의 게시’ 내지 ‘주지의무’의 이행을 위한 제도적 개선이 필요하다. 위 규정은 사용자가 노동관계법령의 요지를 근로자가 자유롭게 열람할 수 있는 장소에 항상 게시하거나 그 외의 적당한 방법으로 근로자에게 널리 알릴 것을 의무화하고 있는 규정인데, 위 의무의 이행으로 인하여 근로자뿐만 아니라 사용자도 해당 법령의 내용을 알게 되면서 법 준수 의식을 고취할 수 있게 된다. 정부 차원에서 법령의 주요 내용을 요약한 ｢노동법령자료｣를 소책자 형태로 제작하여 청소년이 고용된 사업장에 배포하는 등 사업주의 의무이행을 돕는 방안을 고려해볼 수 있다. 이는 사용자의 법 준수 의식을 제고하면서 정부 차원의 사전 예방적 근로감독행정의 의미도 도모할 수 있다.

라. 직장 내 성희롱예방조치의 보완방안

여성 청소년 근로자는 노동과정에서 성희롱․성폭력 위험에 노출되어 있다. 현행 ｢남녀고용평등과 일․가정 양립 지원에 관한 법률｣은 상시 10명 미만 사업장에서 직장 내 성희롱예방교육을 대신하여 ‘홍보물 게시 및 배포’로 갈음할 수 있도록 규정하고 있다. 청소년이 주로 근무하는 사업장의 상당수가 소규모(5인 미만 45%, 5~9인 23%)인 점을 고려하면, 홍보물 게시 및 배포 의무의 이행은 직장 내 성희롱 예방을 위한 필요최소한의 조치이다. 그러나 그 이행을 사업주의 책임으로만 두고 있어 실효적인 예방대책으로서는 미흡하며, 성희롱에 취약한 여성 청소년의 중대한 법익을 고려하면 더욱 특별한 주의와 보호가 필요하다.

이에 청소년 고용 사업장에 대한 ｢노동법령자료｣ 책자에 직장 내 성희롱 예방교육 내용을 포함하고, 청소년을 고용한 사업주에 대한 노동부 주최 노동법령 교육에서도 직장 내 성희롱 예방 교육을 포함하여 실시할 필요가 있다.

마. 교과과정에서의 노동인권교육의 필수화 및 내실화

일본을 비롯한 미국, 프랑스 등의 경우 중․고등학교 교과 과정에서 근로자로서의 권리 의식 함양에 관한 내용을 상세히 다루고 있는 반면, 우리나라 학교 교과서에 포함되어 있는 노동인권과 관련한 내용은 매우 빈약하며, 부적절한 내용도 다수 포함되어 있는 것으로 보고되고 있다. 노동부의 의뢰에 의해 실시된 ｢학교 노동교육 내실화를 위한 정책대안 연구｣(한국노동교육원, 2006)에 따르면, 사회․도덕․기술․가정 교과서에 나타난 내용을 분석한 결과, 생산직 근로자 기피 등 직업에 대한 귀천의식을 조장하거나 노동조합을 폭력적인 계층으로 묘사하고 집회․단체행동 등에 대하여 서술함에 있어 근로자의 정당한 권리행사를 부정적으로 인식케 할 위험성을 갖고 있는 것으로 나타났다.

노동관계법의 목적 및 취지가 현실에서 제대로 구현되기 위해서는 근로자 스스로 자신의 권리를 명확히 알고 있어야 하며, 이에 관한 교육의 기회가 부여되어야 한다. 경제적․사회적 및 문화적 권리 위원회도 “교육은 착취적이고 위험한 노동과 성적 착취로부터 아동을 보호하고, 인권과 민주주의를 증진하는 중대한 역할을 한다.”(일반논평13의 제1항)고 지적하고 있다. 따라서 청소년이 노동 과정에서의 부당한 대우나 위험으로부터 자신을 보호하고 청소년의 권리와 의무를 증진시키기 위해서는 정규 교과과정에 노동인권교육을 포함시키고, 교육의 내용을 내실 있게 구성하여야 한다.

Ⅳ. 결론

위와 같은 이유로 국가인권위원회는 ｢국가인권위원회법｣ 제19조 제1호에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.

2010.  2.  4.

위 원 장    현 병 철

위    원    최 경 숙

위    원    유 남 영

위    원    문 경 란