정치자금에관한법률 제3조 제8호 등 위헌확인

(2000. 6. 1. 99헌마576 전원재판부)

【판시사항】

1. 국회의원은 개인 후원회를 구성할 수 있도록 하면서 시․도의원에 대해서는 후원회 구성을 금지한 정치자금에관한법률 제5조 제1항이 평등의 원칙에 위반되는지 여부(소극)

2. 국회의원의 의정활동 홍보우편물에 대해서는 우편요금을 감액할 수 있도록 하면서, 시․도의원은 우편요금 감액대상에서 제외한 우편법시행규칙 제85조 제1호 마목이 평등의 원칙에 위반되는지 여부(소극)

【결정요지】

1. 국회의원이 국민의 대표로서 그 활동범위가 국정 전반에 걸치고 정치를 전업으로 하는데 반해 시․도의원은 그 활동범위가 해당 시․도의 지역사무에 국한되고 무보수 명예직으로서 정치는 비전업의 부업에 지나지 않는다. 같은 정치활동이라 하더라도 그 질과 양에서 근본적인 차이가 있고 그에 수반하여 정치자금을 필요로 하는 정도나 소요자금의 양에서도 현격한 차이가 있으므로 국회의원에 대해서는 개인후원회를 허용하면서 시․도의원에게는 이를 금지하였다 하여 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 또 국회의원이 후원회를 둔 경우 당해 국회의원이 대표자로 있는 지구당은 별도의 후원회를 둘 수 없도록 한 것은 후원회조직을 일원화함으로써 정치자금의 모집과 사용을 투명화하고 공정성을 기하려는데에 그 입법목적이 있다 할 것이고, 이 경우 국회의원의 후원회로 일원화한 것은 지구당이 국회의원의 책임하에 그를 중심으로 운영되고 있는 현실을 반영한 결과라고 할 것이므로 이 또한 자의적인 차별로서 평등의 원칙에 위반되는 것이라고 할 수 없다.

2. 국회의원의 의정활동 관련 우편물에 대해 따로 감액규정을 두는 것은, 다량의 우편물 발송자의 편의를 도모하고 우편송달을 원활화하려는 우편요금감액제도의 취지외에, 홍보우편물의 발송에 따른 국회의원의 재정부담을 덜어 줌으로써 그 의정활동을 지원하고 이러한 우편물이 간접적으로는 국민의 알 권리와도 관련이 있다는 점이 고려된 것이다. 또 국회의원이 그 선거구를 떠나 국회가 있는 서울에서 주로 정치활동을 수행하는 데에 비해 시․도의원은 당해 시․도의 관할구역안에서 거주하고 있어 선거구의 주민과 일상적으로 접촉할 수 있으므로 우편을 통하여 의정활동을 지역구 주민에게 알려야 할 필요성 역시 국회의원의 경우가 월등히 크다고 할 것이어서 우편요금 감액대상에 국회의원만 포함시키고 시․도의원을 제외한 것 역시 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.

【심판대상조문】

정치자금에관한법률 제3조(정의) 이 법에서 사용되는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.～7. (생략)

8. “후원회”라 함은 정당의 중앙당(정당법 제8조의 규정에 의하여 중앙선거관리위원회에 신고된 창당준비위원회를 포함한다. 이하 같다)이나 시․도지부, 지구당․국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자(이하 “지구당 등”이라 한다)에 대한 정치자금의 기부를 목적으로 설립․운영되는 단체로서 관할선거관리위원회에 등록된 것을 말한다.

정치자금에관한법률 제5조(후원회) ① 정당의 중앙당과 시․도지부, 지구당등은 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다. 다만, 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자(이하 “국회의원후보자”라 한다)가 후원회를 둔 경우에는 당해 국회의원 또는 국회의원후보자가 대표자로 있는 지구당은 후원회를 둔 경우에는 당해 국회의원 또는 국회의원후보자가 대표자로 있는 지구당은 후원회를 둘 수 없다.

②～⑤ (생략)

우편법시행규칙 제85조(우편요금의 감액대상우편물) 법 제26조의2 제2항의 규정에 의하여 우편요금을 감액할 수 있는 우편물의 종류 및 수량은 다음과 같다.

1. 통상우편물

가.～라. 생략

마. 국회의원이 의정활동을 당해 지역구 주민에게 알리기 위하여 연간 3회의 범위안에서 1회에 5천통이상 발송하는 요금별납우편물 또는 요금후납우편물

2. 생략

【참조조문】

헌법 제11조 제1항

우편법 제26조의2(요금 등의 감액) ① 정보통신부장관은 우편이용의 편의와 우편물의 원활한 송달을 확보할 수 있는 방법으로 발송하는 다량의 우편물에 대하여는 그 요금 등의 일부를 감액할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 요금 등을 감액할 수 있는 우편물의 종류․수량․취급요건 및 감액범위 등에 관한 사항은 정보통신부령으로 정한다.

【당 사 자】

청 구 인　정○진 외 1인

청구인들 대리인 변호사　김태윤

【주　　문】

청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인 정○진은 서울특별시의회의원이고, 청구인 장○진은 경상북도의회의원이다.

(2) 청구인들은 국회의원․국회의원입후보등록자는 후원회를 둘 수 있도록 하면서 서울특별시․광역시․도의회의원(이하 “시․도의원”이라 한다)은 후원회를 둘 수 없도록 하고 있는 정치자금에관한법률 제3조 제8호 및 제5조 제1항과 국회의원의 우편물에 대해서는 우편요금을 감액할 수 있도록 하면서 시․도의원은 감액대상에서 제외하고 있는 우편법시행규칙 제85조 제1호 마목이 각각 평등의 원칙에 위반된다는 이유로 1999. 10. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로, 이 사건 심판의 대상은 정치자금에관한법률 제3조 제8호, 제5조 제1항과 우편법시행규칙 제85조 제1호 마목이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 조항들과 관련 조항의 내용은 다음과 같다.

정치자금에관한법률 제3조(정의) 이 법에서 사용되는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.～7. (생략)

8. “후원회”라 함은 정당의 중앙당(정당법 제8조의 규정에 의하여 중앙선거관리위원회에 신고된 창당준비위원회를 포함한다. 이하 같다)이나 시․도지부, 지구당․국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자(이하 “지구당 등”이라 한다)에 대한 정치자금의 기부를 목적으로 설립․운영되는 단체로서 관할선거관리위원회에 등록된 것을 말한다.

제5조(후원회) ① 정당의 중앙당과 시․도지부, 지구당등은 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다. 다만, 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자(이하 “국회의원후보자”라 한다)가 후원회를 둔 경우에는 당해 국회의원 또는 국회의원후보자가 대표자로 있는 지구당은 후원회를 둘 수 없다.

②～⑤ (생략)

우편법시행규칙 제85조(우편요금의 감액대상우편물) 법 제26조의2 제2항의 규정에 의하여 우편요금을 감액할 수 있는 우편물의 종류 및 수량은 다음과 같다.

1. 통상우편물

가.～라.(생략)

마. 국회의원이 의정활동을 당해 지역구 주민에게 알리기 위하여 연간 3회의 범위안에서 1회에 5천통이상 발송하는 요금별납우편물 또는 요금후납우편물

2. (생략)

우편법 제26조의2(요금 등의 감액) ① 정보통신부장관은 우편이용의 편의와 우편물의 원활한 송달을 확보할 수 있는 방법으로 발송하는 다량의 우편물에 대하여는 그 요금 등의 일부를 감액할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 요금 등을 감액할 수 있는 우편물의 종류․수량․취급요건 및 감액범위 등에 관한 사항은 정보통신부령으로 정한다.

2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 정치자금에관한법률 제3조 제8호에서는 정당 이외에는 국회의원과 국회의원입후보등록자만이 후원회를 둘 수 있도록 규정하고 비록 그 역할과 기능에 차이가 있지만 객관적으로 국회의원과 마찬가지로 정치활동이 허용되는 지방의회의원 특히 시․도의회의원들에게는 후원회를 허용하지 않고 있는 바, 이는 헌법상 평등의 원칙에 위배되며,

(2) 위 법 제5조 제1항에서는 정당의 중앙당과 시․도지부, 지구당 등은 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있고, 다만 국회의원 등은 지구당과 병렬적으로 둘 수 있으나 국회의원 등이 후원회를 둔 경우에는 지구당에 후원회를 둘 수 없게 되어 지구당을 통한 정치자금의 수수의 여지가 없게 되므로 시․도의원과 국회의원간에 차별이 존재한다고 하지 않을 수 없어 역시 헌법상 평등의 원칙에 위반되고,

(3) 우편법시행규칙 제85조 제1호 마목에서는 유독 국회의원의 의정활동홍보를 위한 우편물에만 우편요금 감액혜택을 부여하고 있는 바, 이는 본질적으로 주민들로부터 선출되어 지역구 주민들에게 자신들의 의정활동을 홍보할 필요성이 똑같은 국회의원과 지방의원을 합리적인 이유없이 불평등하게 취급하는 것이라고 할 것이므로 위 규정은 헌법상 평등의 원칙에 위반된다.

나. 정보통신부장관의 의견

(1) 우편요금 감액혜택은 법적인 권리가 아니라 반사적 이익에 지나지 않으므로 지방의회의원에게 우편요금 감액을 요구할 권리가 없고, 따라서 위헌논란의 대상이 되지 아니한다.

(2) 국회의원은 국가의 입법기관의 구성원으로서 국민대표적 성격을 가지고 있는 데 반하여, 지방의회 의원은 무보수 명예직으로서 지방자치단체의 주민대표기관이므로 양자의 법적 지위에는 차이가 있으며, 국가사무를 담당하는 정보통신부장관이 국가를 대표하고 국가사무를 관장하는 국회의원의 홍보우편물에 대해 정책적 배려로서 요금감액을 허용하면서 지방자치단체의 사무를 관장하는 지방의회 의원을 요금감액의 대상에서 제외한 것은 합리적인 이유가 있으므로 평등의 원칙에 위반되지 아니한다.

3. 판　단

가. 정치자금에관한법률 제3조 제8호 및 제5조 제1항의 위헌여부

(1) 후원회제도는 모든 사회구성원들로 하여금 자발적인 정치참여의식을 높여 유권자 스스로 정당이나 정치인을 후원하도록 함으로써 정치에 대한 신뢰감을 높이고 나아가 비공식적인 정치자금을 양성화시키는 계기로 작동되도록 하는 데에 그 입법목적이 있다.

시․도의원은 시․도 전체 주민의 대표자이며 시․도의회의 구성원으로서 주민의 개별적․이질적 그리고 다양한 의사와 이해관계를 통합하고 시․도의 의사를 형성하는 역할을 한다. 그러나 국회의 구성원인 국회의원이 국민의 대표로서 국정 전반에 걸쳐 국민의 추정적 의사를 대변할 책임을 지는 데에 반해 시․도의원은 국가의 영토의 일부를 기초로 하는 시․도 의회의 구성원으로서 조례제정, 예산의 심의․확정 기타 법령이 정하는 사항의 의결, 행정사무의 감사․조사 등의 사무를 수행하나(지방자치법 제35조, 제36조 및 제68조 등), 그 활동범위는 해당 시․도의 지역사무에 국한된다. 또 국회의원이 정치를 전업으로 하는데 비해 시․도의원은 무보수의 명예직으로서 별도의 직업에 종사하는 한편으로 지역발전과 지역주민의 복리를 위하여 봉사하는 자로서 정치는 비전업의 부업에 지나지 않는다. 따라서 같은 정치활동이라 하더라도 그 수행하는 정치활동의 질과 양에서 국회의원과 시․도의원 사이에는 근본적인 차이가 있고 그에 수반하여 정치자금을 필요로 하는 정도나 소요자금의 양에서도 현격한 차이가 있을 수밖에 없다.

위와 같은 점들을 종합하여 고려하면 정치자금에관한법률이 국회의원이나 국회의원입후보등록자에 대해서는 개인후원회를 허용하면서 시․도의원에게는 개인후원회를 금지한다고 하더라도 이는 국회의원과 시․도의원과의 정치활동상의 차이, 신분상의 차이 등에 따른 것으로서 합리적인 이유가 있는 차별에 해당한다 할 것이므로 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.

(2) 국회의원 또는 국회의원후보자가 후원회를 둔 경우 당해 국회의원 또는 국회의원후보자가 대표자로 있는 지구당은 별도의 후원회를 둘 수 없도록 한 것은 후원회조직을 일원화함으로써 정치자금의 모집과 사용을 투명화하고 공정성을 기하려는데에 그 입법목적이 있다 할 것이고, 이 경우 국회의원 또는 국회의원후보자의 후원회로 일원화한 것은 지구당이 국회의원 또는 국회의원후보자의 책임하에 그를 중심으로 운영되고 있는 현실을 반영한 결과라고 할 것이므로, 이 역시 자의적인 차별로서 평등의 원칙에 위반되는 것이라고는 할 수 없다.

나. 우편법시행규칙 제85조 제1호 마목의 위헌여부

(1) 우편요금 감액제도는 일정한 조건을 갖추어 다량의 우편물을 발송하는 자에 대하여 우편요금을 감액함으로써 우편이용자의 편의를 도모하고 원활한 우편송달을 확보하려는데에 그 입법목적이 있는데, 그중에서도 국회의원의 의정활동 관련 우편물에 대해 특별히 따로 감액규정을 두는 것은 위의 취지외에 의정활동을 알리기 위한 우편물의 발송에 따른 국회의원의 재정적인 부담을 덜어줌으로써 국회의원의 의정활동을 지원하기 위해서라고 할 것이며(감액 대상이 1회 5천통 이상으로 상당히 많은 양의 우편물에 한정되어 있다), 이러한 우편물이 간접적으로는 국민의 알 권리와도 관련이 있다는 점도 고려된 것이다.

(2) 그런데 이미 위에서 본 것처럼 국회의원과 시․도의원간에는 그 정치활동의 범위나 성격에서 상당한 차이가 있고, 국회의원이 그 선거구를 떠나 국회가 있는 서울에서 주로 정치활동을 수행하는 데에 비해 시․도의원은 당해 시․도의 관할구역 안에서 거주하고 있어(공직선거및선거부정방지법 제16조 제3항, 지방자치법 제70조 제2호) 선거구의 주민과 일상적으로 접촉할 수 있다는 점등을 감안하면 우편을 통하여 의정활동을 지역구 주민에게 알려야 할 필요성 역시 국회의원의 경우가 월등히 크다고 할 수 있다. 이와 같은 점들을 종합하여 고려하면 우편요금 감액대상에 국회의원만 포함시키고 시․도의원을 제외한 것이 입법자가 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정하게 그 입법재량권을 행사함으로써 평등의 원칙에 위반되는 것이라고는 할 수 없다.

4. 결　론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 그 이유가 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석

신창언 이영모 한대현(주심) 하경철 김영일