입법부작위 위헌확인 등

(2000. 3. 30. 99헌마594 전원재판부)

【판시사항】

가. 선거구획정시기가 입법형성의 자유에 속하는지 여부(적극)

나. 제16대 국회의원선거 관련 사항 및 울산광역시 북구에 대한 선거구를 확정하지 않은 입법부작위가 위헌이라는 이유로 제기된 이 사건 헌법소원심판 계속중 공직선거및선거부정방지법이 개정, 공포되어 권리보호이익이 소멸하였다고 본 사례

【결정요지】

가. 우리 헌법은 제41조 제3항에서 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다”고 규정하여 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적인 결정을 국회의 입법에 맡기고 있다. 따라서 선거구간의 인구균형 및 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적․기술적 요소를 고려하여 어느 지역을 1개의 선거구로 구성할지의 문제는 물론이고, 언제까지 선거구를 획정하여 입법화할지의 문제도 기본적으로는 폭넓은 입법형성의 자유에 속한다고 할 것이고, 그 입법의 결과가 입법재량의 한계를 현저하게 벗어나지 않는 한 헌법위반이 된다고 볼 수는 없다.

나. 청구인은 국회가 1999. 10. 15.까지 제16대 국회의원선거에 관한 사항을 확정하지 않고 제16대 선거제도와 관련하여 울산광역시 북구에 대한 선거구를 확정하지 않은 입법부작위로 인하여 자신의 기본권을 침해받은 것이라고 주장하고 있는바, 국회는 이 사건 헌법소원심판이 청구되어 계속중인 2000. 2. 8. 제16대 선거에 적용될 공직선거및선거부정방지법 개정안을 입법, 의결하여 그 법이 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 공포되었고, 같은 법 제25조 제2항〔별표 1〕에서 울산광역시 북구 선거구를 독립된 지역선거구로 획정하고 있어 더 이상 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 없게 되었으므로 이 사건의 주관적인 권리보호이익은 소멸하였다.

【참조조문】

헌법 제41조 제3항

공직선거및선거부정방지법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정되고, 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정되기 전의 것) 제24조, 제25조

【참조판례】

나. 헌재 1997. 3. 27. 93헌마251, 판례집 9-1, 366

【당 사 자】

청 구 인　송○호(변호사)

피청구인　대한민국 국회

【주　　문】

이 사건 심판청구를 각하한다.

【이　　유】

사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 제14, 15대 국회의원선거에서 울산시 중구에 출마한바 있고, 2000. 4. 13. 실시예정인 제16대 국회의원선거에서 1997. 7. 15. 신설된 자치구인 울산광역시 북구에 출마할 예정이다.

청구인은 1999. 10. 16. 국회가 2000. 4. 13. 실시예정인 제16대 국회의원선거(이하 “제16대 선거”라고 한다)에 관한 사항을 새로 확정하지 않은 입법부작위와 울산광역시 북구에 대한 선거구를 확정하지 않은 입법부작위는 위헌이라고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판청구를 제기하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 “국회가 1999. 10. 15.까지 제16대 선거에 관한 사항을 확정하지 않은 입법부작위의 위헌여부와 국회가 1999. 10. 15.까지 제16대 선거의 국회의원지역선거구(이하 “선거구”라고 한다)와 관련하여 울산광역시 북구에 대한 선거구를 확정하지 않은 입법부작위의 위헌여부”이다.

이 사건과 관련된 법률규정의 내용은 다음과 같다.

공직선거및선거부정방지법(1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정되고, 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정되기 전의 것, 이하 “선거법”이라고 한다) 제24조(선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구의 공정한 획정을 위하여 국회에 선거구획정위원회를 둔다.

②, ③ 생략

④ 선거구획정위원회는 제25조(국회의원지역구의 획정) 제1항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 1년까지 국회의장에게 제출하여야 한다.

⑤ 국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.

⑥ 생략

제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시․도의 관할구역 안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구(자치구를 포함한다)․시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다)․군(이하 “구․시․군”이라 한다)의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.

② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같다.

〔별표 1〕국회의원지역선거구구역표 (생략)

2. 청구인의 주장과 국회의장의 의견

가. 청구인의 주장

헌법 제41조에 의하면 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 되어 있다. 그런데 선거제도는 정치참여 희망자에게는 출마여부 결정, 출마지역 선정, 적법한 사회활동 등에, 주권자인 국민에게는 출마예상자의 판단, 후보자에 대한 점검 및 선택 등에 영향을 미친다. 그러므로 선거제도는 선거일로부터 일정 기간 여유를 두고 확정되어야 한다.

그런데 선거법 제24조 제4항에 의하면 선거구획정위원회는 다음 총선거 선거일 1년전까지 국회의장에게 선거구획정안을 제출하도록 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 국회가 국회의원지역구에 관한 개정을 하는 때에는 위 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있다. 또 선거법 제113조에 의하면 후보자나 후보자가 되고자 하는 자와 그 배우자는 기부행위제한기간 중에 일체의 기부행위를 할 수 없다고 규정하고, 같은 법 제112조 제4항은 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 180일로부터 선거일까지를 기부행위 제한기간으로 정하고 있으며, 같은 조 제1항은 선거구 안에서의 일정한 금품제공행위 등을 기부행위로 보고 있다. 이러한 규정들에 비추어 볼 때 국회는 제16대 선거일로부터 180일을 앞둔 1999. 10. 15.까지는 제16대 선거를 위한 사항에 대하여 입법할 의무가 있다.

또 선거법 제25조 제1항에 의하면 선거구는 구․시․군의 일부를 분할하여 다른 지역선거구에 속하게 하지 못하도록 되어 있고, 울산광역시 북구는 그 인구가 1998년 현재 104,577명에 이르러 독립된 선거구로 되어야 할 것으로 보이는데도, 국회는 1999. 10. 15.까지 이에 대한 아무런 입법도 하지 않고 있다.

위와 같은 입법부작위는 헌법전문과 국민주권을 규정한 헌법 제1조, 평등권을 규정한 헌법 제11조, 죄형법정주의를 규정한 헌법 제13조, 선거권을 규정한 헌법 제24조, 공무담임권을 규정한 헌법 제25조, 선거운동의 기회균등을 규정한 헌법 제116조를 침해하는 것이다.

나. 국회의장의 의견

선거법은 종래부터 제정되어 있었고 다만 일부 행정구역의 변경에 따라 일부 선거구 재획정을 위한 법률개정이 필요하지만 이를 행하지 않는 것은 부진정입법부작위로서 헌법소원의 대상이 되지 않는다.

선거법 제49조와 제59조에 의하면 제16대 선거에 출마하고자 하는 사람은 선거일전 16일까지만 등록하면 되기 때문에 선거구 재획정을 위한 선거법 개정이 아직 이루어지지 않았다고 하여 현재 청구인의 기본권이 침해되었다고 할 수 없고, 선거입후보를 준비하기 위한 행위는 사전선거운동이나 기부행위에 해당하지 않는 한 광범위하게 허용되고 있으므로 청구인의 공무담임권이 침해되지는 않는다.

한편 선거법 제24조에서 선거구획정위원회가 선거일로부터 1년전까지 선거구획정안을 국회의장에게 제출하도록 한 것은 훈시규정일 뿐만 아니라 국회가 이에 구속되는 것도 아니며, 국회는 그동안 선거법 개정을 위하여 비상한 노력을 기울여 왔으므로 국회가 용인할 수 없을 정도로 선거법 개정을 방치하여 헌법을 위반한 것은 아니다.

3. 판　단

가. 선거구획정시기에 관한 입법형성권

(1) 오늘날의 정치는 의회제도를 통한 대의제민주주의를 그 근간으로 하고 있다. 각국의 선거제도는 그 나라의 구체적인 정치적 상황이나 역사적․사회적 배경 등을 고려하여 실정에 맞도록 결정되고 있으나 보편적으로는 전국을 여러 개의 지역선거구로 나누고 각 지역선거구에서 그 지역을 대표하는 한명 내지 수명의 국회의원을 선출하는 방식을 포함하고 있음에는 차이가 없다. 이러한 방식은 국민의 의사를 정확하고 효과적으로 반영하여야 하는 대의제의 기본이념에 합치하는 것이다. 따라서 대의제민주주의를 채택한 나라에서는 선거구를 누가, 언제, 어떻게 나눌지(선거구획정)의 문제는 선거를 통한 민주주의의 실현과정에서 가장 먼저 해결해야 할 과제로 떠오른다.

우리 헌법은 제41조 제3항에서 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다”고 규정하여 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적인 결정을 국회의 입법에 맡기고 있다. 따라서 선거구간의 인구균형 및 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적․기술적 요소를 고려하여 어느 지역을 1개의 선거구로 구성할지의 문제는 물론이고, 언제까지 선거구를 획정하여 입법화할지의 문제도 기본적으로는 폭넓은 입법형성의 자유에 속한다고 할 것이고, 그 입법의 결과가 입법재량의 한계를 현저하게 벗어나지 않는 한 헌법위반이 된다고 볼 수는 없다.

(2) 우리나라의 선거법에 의하면 선거구획정과 관련하여 공정한 선거구획정을 위하여 선거구획정위원회를 두고 있고(제24조 제1항), 선거구획정위원회에서는 선거구획정안을 마련하여 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 1년까지 국회의장에게 그 보고서를 제출하도록 하고 있으며(동조 제4항), 국회가 선거구에 관한 규정을 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있다(동조 제5항). 이와 같이 우리 선거법에서는 선거구획정위원회가 국회의장에게 선거구획정안을 제출할 시기에 관한 규정은 있으나 국회가 선거구를 획정하여야 할 시기에 관하여는 아무런 규정도 두고 있지 않다.

(3) 한편 외국의 선거구획정에 관한 절차를 살펴보면, 일본의 경우 중의원의원선거구획정심의회설치법(1994. 2. 4. 제정 법률 제3호)에 따라 설치된 선거구획정심의회는 선거구의 개정에 관하여 심의하고 필요하다고 인정하는 때에는 그 개정안을 작성하여 내각총리대신에게 권고한다(제2조). 그런데 그 권고는 국세조사(통계법 제4조 제2항 본문의 규정에 의하여 10년마다 행해지는 국세조사에 한한다)의 결과에 의한 인구가 최초로 관보에 공시된 날로부터 1년 이내에 행하는 것으로 하고(제4조 제1항), 그럼에도 불구하고 각 선거구의 인구의 현저한 불균형 기타 특별한 사정이 있다고 인정할 때에는 제2조의 규정에 의한 권고를 할 수 있도록 하고 있다(제4조 제2항). 다만 1994년 중의원선거에 대비하여 심의회위원이 임명된 후 6월내에 권고를 하도록 하고 있다(부칙 제2조 제2항).

독일의 경우 연방선거법(Bundeswahlgesetz)에서 상설의 선거구획정위원회(Wahlkreiskommission)를 두도록 하고(제3조 제1항), 선거구획정위원회는 인구변동과 행정구역변경 등의 사유에 의하여 선거구변경내용의 보고서를 작성하여 연방하원(Bundestag) 임기개시 후 15개월 이내에 연방내무장관에게 제출하도록 하고 있고, 연방내무장관은 보고서를 즉시 연방하원에 제출하도록 하고 있다(제3조 제2항, 제3항). 위 보고서를 기초로 의회는 연방선거법을 개정하여 선거구를 획정한다.

프랑스의 경우에는 선거법(Code Électoral) 제125조에서 86-825법률로 선거구획정은 정부의 법규(Ordon-nance)로 그 계획을 정하도록 하였고, 정부의 법규로 정해진 선거구획정계획은 6인으로 구성된 위원회를 거쳐 국사원(Conseill d’Etat)에 제출되어 심의를 거친 다음 국회에서 확정된다.

영국의 경우 하원 의석재분배법(The House of Com-mons〈Redistribution of Seats〉Act)에서 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드에 각각 상설의 선거구획정위원회를 설치하도록 하고, 각 지역별로 인구증감, 지방자치단체의 구역변경 등의 이유로 의석재분배의 취지 또는 의석재배분이 불필요하다는 취지의 정기보고를 8-12년마다 내무부장관에게 제출한다. 내무부장관은 초안을 작성하여 열람 및 의견접수의 절차를 거친 다음 최종안이 만들어지면 국회에 제출한다. 국회는 동의안에 대한 가․부만을 결정할 수 있고 수정은 할 수 없는데, 지금까지 부결된 선례가 없다고 한다.

미국의 경우 별도의 선거구획정기구를 두지 않고 헌법 제1조 제2항 (3)에서 하원의원의 수는 인구수에 비례하여 배정하도록 되어 있을 뿐이고, 10년마다 실시되는 국세조사에 따라 각 주에 의석이 재배분되고 각 주의회에서 주법으로 선거구를 재획정한다.

(4) 이와 같이 우리나라나 위에서 본 외국의 입법례를 보아도 법률에서 선거구획정의 시기를 못박고 있는 경우는 별로 없고, 선거구획정의 시기에 관한 문제는 광범위한 입법형성자유의 영역에 맡겨놓고 있다. 따라서 국회는 선거구획정을 위한 기초조사나 국민의 의사를 반영하기 위한 시간적 필요성, 정당간의 합의절차 및 제반 국회의 일정 등을 고려하여 선거구획정을 위한 절차를 밟아 나가게 될 것이나, 그 결과 별도의 선거법개정이 없으면 종전의 선거법에 따라 선거가 시행될 수밖에 없는 것이고, 그러한 경우 선거구획정에 위헌적인 인구편차가 있는등 특별한 사정이 없는 한 이는 국회의 입법재량의 범위내에 속한다 할 것이다.

나. 이 사건 심판청구의 적법여부

헌법소원제도는 주로 국민의 기본권침해를 구제하기 위한 제도이므로 그 제도의 목적에 비추어 권리보호이익이 있는 경우에만 이를 제기할 수 있다. 헌법소원이 비록 적법하게 제기되었더라도 권리보호이익은 헌법재판소의 결정 당시에도 존재하여야 한다. 그러므로 헌법소원심판청구 당시 권리보호이익이 인정되더라도 심판계속중에 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없으므로 헌법소원이 부적법한 것으로 된다(헌재 1997. 3. 27. 93헌마251, 판례집 9-1, 366, 370).

청구인은 국회가 1999. 10. 15.까지 제16대 선거에 관한 사항을 확정하지 않고 제16대 선거제도와 관련하여 울산광역시 북구에 대한 선거구를 확정하지 않은 입법부작위로 인하여 자신의 기본권을 침해받은 것이라고 주장하고 있다.

그런데 헌법이나 법률에서 선거에 관한 사항과 선거구획정의 확정시한을 규정하지 아니하고 국회의 입법형성의 자유에 맡기고 있다는 점은 이미 설시한 바와 같고, 국회는 이 사건 헌법소원심판이 청구되어 계속중인 2000. 2. 8. 제16대 선거에 적용될 공직선거및선거부정방지법 개정안을 입법, 의결하여 그 법이 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 공포되었고, 같은 법 제25조 제2항〔별표 1〕에서 울산광역시 북구 선거구를 독립된 지역선거구로 획정하고 있어 더 이상 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 없게 되었으므로 이 사건의 주관적인 권리보호이익은 소멸하였다.

따라서 이 사건 심판청구는 다른 점에 대하여 더 판단할 것도 없이 권리보호의 이익이 없어 부적법하다고 할 것이다.

4. 결　론

이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석

신창언 이영모 한대현 하경철(주심) 김영일