선거구획정위원회위원위촉불이행 등 위헌확인

(2004. 2. 26. 2003헌마285 전원재판부)

【판시사항】

2003. 4. 16.까지 제17대 국회의원 총선거에 관하여 국회의장이 선거구획정위원회 위원을 선임․위촉하지 않은 부작위 및 선거구획정위원회가 선거구획정안을 국회의장에게 제출하지 않은 부작위가 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 행사에 해당하는지 여부(소극)

【결정요지】

헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있고, 공권력의 행사에 대하여 헌법소원심판을 청구하기 위하여는 공권력의 주체에 의한 권력의 발동으로서 국민의 권리 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 있어야 하는바, 헌법소원심판의 대상이 될 수 있는 이러한 공권력성 내지 기본권관련성은, 헌법소원이 기본권침해에 대한 권리구제수단이라는 본질적 성격에서 도출되는 것이므로 공권력의 불행사에 대하여 헌법소원심판을 청구하기 위하여도 마찬가지로 요구된다. 따라서 헌법소원심판의 대상이 될 수 있는 공권력의 불행사는 국민의 권리 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 공권력의 행사를 하여야할 헌법상 작위의무를 해태한 것이어야 한다.

그런데, 국회의 기관내부의 행위에 불과하여 국민의 권리 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 아닌 선거구획정위원회 위원 선임 및 선거구획정위원회의 선거구획정안 제출행위를 하지 않은 부작위는, 국가기관의 내부적 의사결정행위에 불과하여 그 자체로 국민에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 아니므로 헌법소원의 대상이 되는 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 불행사에 해당되지 아니한다.

【참조조문】

헌법 제41조 제3항

헌법재판소법 제68조 제1항

공직선거및선거부정방지법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제24조(선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구의 공정한 획정을 위하여 국회에 선거구획정위원회를 둔다.

② 선거구획정위원회의 위원은 명예직으로 하되, 일비․여비 기타의 실비를 받을 수 있다.

③ 선거구획정위원회로부터 선거구획정업무에 필요한 자료의 요청을 받은 국가기관 및 지방자치단체는 지체없이 이에 따라야 한다.

④ 선거구획정위원회는 제25조(국회의원지역구의 획정) 제1항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 1년까지 국회의장에게 제출하여야 한다.

⑤ 국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.

⑥ 선거구획정위원회의 구성 및 운영 기타 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

공직선거및선거부정방지법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시․도의 관할구역안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구(자치구를 포함한다)․시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다)․군(이하 “구․시․군”이라 한다)의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.

② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다.

선거구획정위원회구성및운영등에관한규칙(2003. 11. 7. 국회규칙 제124호로 개정된 것) 제2조(위원회의 직무) ① 위원회는 법 제25조 제1항에 규정된 기준에 따라 국회의원지역선거구(이하 “선거구”라고 한다) 획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 작성하여 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 1년까지 국회의장에게 제출한다. 다만 국회의원선거구제의 변경이나 의원정수의 조정등 특별한 사유가 있을 때에는 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 그 제출기한을 연기할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 보고서를 받은 국회의장은 지체없이 이를 소관 상임위원회 또는 선거구획정에 관한 사항을 심사하는 특별위원회에 회부하여야한다.

선거구획정위원회구성및운영등에관한규칙(2003. 11. 7. 국회규칙 제124호로 개정된 것) 제3조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 1인을 포함한 9인의 위원으로 구성한다.

② 위원은 다음의 자로 한다.

1. 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하여 선임하는 국회의원 4인

2. 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하여 위촉하는 국회의원 외의 자 5인

③ 위원장은 위원 중에서 호선한다.

④ 위원장 및 위원은 비상근으로 한다.

【참조판례】

헌재 2003. 12. 18. 2003헌마225, 결정문 5면

헌재 1999.  6. 24. 98헌마472 등, 판례집 11-1, 854, 860

헌재 1994.  8. 31. 92헌마174, 판례집 6-2, 249, 264-265

헌재 1994.  4. 28. 91헌마55, 판례집 6-1, 409, 412

헌재 1994.  2. 24. 92헌마283, 판례집 6-1, 107, 112

헌재 1992.  6. 26. 89헌마132, 판례집 4, 387, 402

【당 사 자】

청 구 인　강명용 외 4인

대리인 변호사　김정진

【주　　문】

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 공직선거및선거부정방지법(이하 ‘공선법’이라 한다) 제25조 제2항에 의한 [별표 1]「국회의원지역선거구구역표」에 대한 헌법불합치결정(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 결정, 이하 ‘종전 결정’이라고 한다)에 따라 위 선거구구역표를 개정하여야 하는바, 공선법 제24조 제4항에 의하여 선거구획정위원회는 …… 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일 전 1년까지 국회의장에게 각각 제출하여야 하는데, 선거구획정위원회구성및운영등에관한규칙(이하 ‘규칙’이라 한다) 제3조에 의하여 선거구획정위원회는 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하여 선임․위촉하는 국회의원 4인과 국회의원 외의 자 5인(심판청구 후 2003. 11. 7. 규칙 개정으로 각 1인씩 증원되었다)으로 구성된다.

(2) 제17대 국회의원 총선거는 2004. 4. 15.로 예정되어 있는바, 국회의장은 각 교섭단체대표의원과 합의하여 선거구획정위원을 선임․위촉하고, 2003. 4. 15.까지 선거구획정위원회가 국회의장에게 선거구획정안을 제출하여야 함에도 불구하고 같은 달 16.까지도 국회의장이 선거구획정위원회 위원을 선임․위촉하지 아니하여 선거구획정안이 국회의장에게 제출되지 아니하였다.

(3) 청구인들은 2003. 4. 16.까지 국회의장과 각 교섭단체대표의원이 선거구획정위원회 위원을 선임․위촉하지 않은 부작위 및 선거구획정위원회가 선거구획정안을 국회의장에게 제출하지 않은 부작위가 2004. 4. 15. 시행 예정인 제17대 국회의원 총선거 출마예정자인 청구인들의 공무담임권 등 기본권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 2003. 4. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(4) 2003. 5. 12. 국회의장은 선거구획정위원회 위원을 선임․위촉하였고, 2003. 11. 7. 규칙 개정에 따라 국회의원과 국회의원 아닌 자를 각 1인씩 증원하여 선임․위촉하였다.

나. 심판의 대상

(1) 이 사건 심판대상(이하 ‘이 사건 부작위’라고 한다)

이 사건 심판대상은, “2003. 4. 16.까지 제17대 국회의원 총선거에 관하여 국회의장이 선거구획정위원회 위원을 선임․위촉하지 않은 부작위(이하 ‘선거구획정위원회 위원 불선임’이라고 한다) 및 선거구획정위원회가 선거구획정안을 국회의장에게 제출하지 않은 부작위(이하 ‘선거구획정안 부제출’이라고 한다)의 위헌 여부”이다.

청구인들은 이 사건 부작위 중 선거구획정위원회 위원 불선임에 관한 의무주체로서 국회의장 외에 각 교섭단체 대표의원을 포함하여 청구하나, 아래 규칙 제3조 제2항 각호에서 규정된 바와 같이 선거구획정위원회 위원에 대한 선임․위촉의 주체는 국회의장이므로 위와 같이 심판대상을 확정한다.

(2) 관련 조문

헌법(1987. 10. 29. 전문개정된 것) 제41조 ③ 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.

공직선거및선거부정방지법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것)

제24조(선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구의 공정한 획정을 위하여 국회에 선거구획정위원회를 둔다.

② 선거구획정위원회의 위원은 명예직으로 하되, 일비․여비 기타의 실비

를 받을 수 있다.

③ 생략

④ 선거구획정위원회는 제25조(국회의원지역구의 획정) 제1항에 규정된 기준에 따라 선거구획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 늦어도 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일 전 1년까지 국회의장에게 제출하여야 한다.

⑤ 국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다.

⑥ 선거구획정위원회의 구성 및 운영 기타 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시․도의 관할구역안에서 인구․행정구역․지세․교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구(자치구를 포함한다)․시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다)․군(이하 “구․시․군”이라 한다)의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.

② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다.

선거구획정위원회구성및운영등에관한규칙(2003. 11. 7. 국회규칙 제124호로 개정된 것)

제2조(위원회의 직무) ① 위원회는 법 제25조 제1항에 규정된 기준에 따라 국회의원지역선거구(이하 “선거구”라고 한다) 획정안을 마련하고, 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 작성하여 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일전 1년까지 국회의장에게 제출한다. 다만 국회의원선거구제의 변경이나 의원정수의 조정등 특별한 사유가 있을 때에는 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 그 제출기한을 연기할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 보고서를 받은 국회의장은 지체없이 이를 소관 상임위원회 또는 선거구획정에 관한 사항을 심사하는 특별위원회에 회부하여야한다.

제3조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 1인을 포함한 9인의 위원으로 구성한다.

② 위원은 다음의 자로 한다.

1. 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하여 선임하는 국회의원 4인

2. 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하여 위촉하는 국회의원 외의

자 5인

③ 위원장은 위원 중에서 호선한다.

④ 위원장 및 위원은 비상근으로 한다.

2. 청구인의 주장과 국회의장의 답변 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

청구인 강명용은 2003. 4. 24. 실시예정인 국회의원 보궐선거에 정당법상 정당인 민주노동당의 추천을 받아 고양시 덕양갑 후보로, 청구인 목영대는 의정부시 후보로, 청구인 민동원은 서울 양천을 후보로 출마한 자들이며, 청구인 김종철은 위 정당의 용산지구당 위원장, 청구인 신장식은 위 정당 관악을지구당 위원장인바, 청구인들은 2004. 4. 15.경 실시예정인 제17대 국회의원 총선거에 출마할 예정인데, 국회의원지역선거구(이하 ‘선거구’라고 한다)가 확정되어야만 여론조사 등의 방법으로 당선가능성을 파악하여 출마여부를 결정하거나, 출마결정시 선거운동에 필요한 자금 등을 미리 마련하고 지역선거권자들의 성향을 파악하는 등으로 선거전략을 미리 수립할 수 있으므로, 이 사건 부작위는 청구인들의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권의 하나인 알 권리와 공무담임권을 침해하여 위헌이다.

나. 국회의장의 답변

(1) 국회의원지역선거구의 명칭과 구역은 공선법 제25조 제2항 별표 1로 규정되어 있기 때문에 그 변경은 원칙적으로 법률개정의 절차에 따라 이루어진다.

청구인들이 주장하는 이 사건 선거구획정절차는 일반적인 법률개정 절차에 더하여 공선법상 관계규정에 따라 선거구획정위원회가 선거구획정안을 마련하고 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 작성하여 국회의장에게 제출하면, 국회의장이 이를 소관 상임위원회 또는 선거구획정에 관한 사항을 심사하는 특별위원회에 회부하여 해당 위원회가 위 선거구획정안을 심사한 후 본회의 의결로 확정된다. 위와 같이 제출된 선거구획정안이 국회를 기속하는 효력을 가지는 것은 아니다.

따라서 선거구획정위원회 위원 선임․위촉행위 및 위 위원회의 선거구획정안 제출행위는 국가기관간의 내부적 행위에 불과하고, 선거구를 획정하는 직접적 효력을 가지는 행위가 아니므로 이러한 행위를 하지 아니한 이 사건 부작위는 헌법소원심판청구의 대상이 될 수 없다.

(2) 또, 헌법 제41조 제3항은 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거

에 관한 사항은 법률로 정한다.”고 규정하여 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적인 결정을 국회의 입법에 맡기고 있으므로 선거구 구성의 문제는 물론 언제까지 선거구를 획정하여 입법화할지의 문제는 기본적으로 국회의 폭넓은 입법형성의 재량에 속한다.

이러한 선거구획정에 관한 광범위한 입법형성의 재량에 의하여 국회는 규칙에서 국회의원선거구제의 변경이나 의원정수의 조정 등 특별한 사유가 있을 때에는 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 선거구획정위원회의 선거구획정안과 관련 보고서의 제출기한을 연기할 수 있다고 규정하고 있다(규칙 제2조 제1항 단서).

따라서 선거구획정위원회가 법에 따라 당해 국회의원의 임기만료에 의한 총선거의 선거일 전 1년까지 위 보고서를 국회의장에게 제출하도록 노력하여야 할 것이나, 반드시 기간을 준수하여야 할 법률상의 의무가 발생한다고는 할 수 없고, 국회가 정치개혁특별위원회를 구성하여 선거구제와 의원정수 등에 관한 사항을 심의하도록 하고 있으므로 이러한 사항이 결정되지 않은 상태에서 선거구획정위원회가 선거구를 획정하는 것도 불가능하다.

(3) 국회는 이미 2003. 5. 12. 선거구획정위원회 위원을 선임․위촉하였다.

다. 중앙선거관리위원회의 의견

특별한 의견이 없다는 기재 외에 다른 의견을 제시하지 않고 있다.

3. 판　단

헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있는 권리구제제도이다. 따라서 행위의 성질상 국민의 권리를 침해할 수 없는 공권력 주체의 행위는 헌법소원심판의 대상이 될 수 없다(헌재 1994. 4. 28. 91헌마55, 판례집 6-1, 409, 412 ; 1999. 6. 24. 98헌마472등, 판례집 11-1, 854, 859 등 참조). 즉, 공권력의 행사에 대하여 헌법소원심판을 청구하기 위하여는, 공권력의 주체에 의한 권력의 발동으로서 국민의 권리 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 있어야 한다는 것은 우리 재판소의 확립된 판례이다(헌재 2003. 12. 18. 2003헌마225, 결정문 5면 ; 1994. 8. 31. 92헌마174, 판례집 6-2, 249, 264-265 ; 1994. 2. 24. 92헌마283, 판례집 6-1, 107, 112 ; 1992. 6. 26. 89헌마132, 판례집 4, 387, 402 등 참조).

헌법소원심판의 대상이 될 수 있는 이러한 공권력성 내지 기본권관련성은, 헌법소원이 기본권침해에 대한 권리구제수단이라는 본질적 성격에서 도출되

는 것이므로 공권력의 불행사에 대하여 헌법소원심판을 청구하기 위하여도 마찬가지로 요구된다. 따라서 헌법소원심판의 대상이 될 수 있는 공권력의 불행사는 국민의 권리 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 공권력의 행사를 하여야 할 헌법상 작위의무를 해태한 것이어야 한다.

청구인들은 2004. 4. 15.경 실시예정인 제17대 국회의원 총선거에 출마할 예정인데 이 사건 부작위로 인하여 선거구가 획정되지 않아 청구인들의 알 권리와 공무담임권이 침해되었다는 것인바, 이 사건 부작위가 청구인들이 주장하는 바와 같이 선거구획정에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 공권력의 행사를 하지 아니한 것으로서 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력성을 갖추었는지의 점에 관하여 살펴본다.

가. 선거구획정의 법적 성격 및 절차

선거구획정은 공선법 제25조 제2항에 의한 [별표 1]「국회의원지역선거구구역표」의 내용이 되어 위 법률에 편입되므로 그 법적 성격은 입법행위이다.

따라서 청구인들이 주장하는 이 사건 선거구획정절차는, 종전 결정으로 인하여 위 선거구구역표를 개정하여야 할 의무가 있으므로 일반적인 법률개정절차에 더하여 공선법상 관계규정에 따라 선거구획정위원회가 선거구획정안을 마련하고 그 이유 기타 필요한 사항을 기재한 보고서를 작성하여 국회의장에게 제출하면, 국회의장이 이를 소관 상임위원회 또는 선거구획정에 관한 사항을 심사하는 특별위원회에 회부하여 해당 위원회가 위 선거구획정안을 심사한 후 법제사법위원회의 체계․자구 심사, 본회의 의결 및 공포의 절차를 거쳐 이루어진다.

나. 선거구획정위원회 위원 선임행위 및 선거구획정안 제출행위의 성격

(1) 선거구획정위원회의 성격

국회의원지역선거구의 획정은 당해 선거에 출마하려고 하는 당사자들의 당락에 직접적 영향을 미칠 수 있는 사안이므로 그 획정에 있어서는 객관적 기준에 의한 공정성을 확보하기 위하여 1994. 3. 16. 공선법을 제정하면서 국회에 선거구획정위원회를 두도록 한 것이다(공선법 제24조 제1항). 위 공선법에 따라 실시된 제15대 국회의원총선거(1996. 4. 11.자) 및 제16대 국회의원 총선거(2000. 4. 13.) 전에 매번 선거구획정위원회가 구성되어 선거구획정안 및 관련 보고서를 제출하여 왔다.

공선법 제24조 제1항의 입법위임에 따라 국회규칙은 선거구획정위원회를 국회의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 선임하는 국회의원 4인, 같은

방식으로 위촉하는 국회의원 외의 자 5인으로 구성하고, 그 임기는 위원으로 선임된 날부터 선거구획정안과 관련 보고서를 국회의장에게 제출한 날까지로 하며, 위원회의 회의는 재적위원 3분의 2이상의 찬성으로 의결하도록 규정하고 있다(규칙 제3, 4, 6조).

국회는 선거구획정위원회에서 제출한 선거구획정안을 존중하도록 규정되어 있을 뿐이므로 위 선거구획정안이 국회를 기속하는 것은 아니다(공선법 제24조 제5항). 다만, 국회는 제16대 국회의원 총선거의 지역구획정에 있어 위 선거구획정안을 그대로 수용하여 선거구구역표를 개정한 바 있다.

위와 같은 사정을 종합하면, 선거구획정위원회의 법적 성격은 국회 내부의 비상설회의체기관이라고 봄이 상당하다.

(2) 선거구획정위원회 위원 선임행위의 성격

앞서 본 바와 같이 선거구획정위원회는 국회내부기관이므로 위 위원회의 위원 선임행위는 국회가 그 자율권에 근거하여 내부적으로 회의체기관을 구성・조직하는 ‘기관내부의 행위’이다.

(3) 선거구획정위원회의 선거구획정안 제출행위의 성격

일반적으로 선거구획정위원회의 선거구획정안 제출이 반드시 공선법개정으로 연결되는 것은 아니나, 이 사건 제17대 국회의원 총선거에 관한 선거구획정에 있어서는 종전 결정으로 인한 입법개선의무로서 선거구구역표를 포함한 공선법의 개정은 필수적이다.

따라서 앞서 본 선거구획정의 절차상 선거구획정위원회가 국회의장에게 제출한 선거구획정안이 법률로써 확정되기 위하여 국회 소관 위원회의 심사, 법제사법위원회의 체계․자구 심사, 본회의 의결 및 공포 절차를 거쳐야 하므로 그러한 선거구획정안 제출행위는 국회의 ‘기관내부의 행위’에 불과하다. 또한 위 위원회의 선거구획정안이 제출되어 선거구구역표가 개정되지 않는 경우에도 그 제출행위는 국회 내부의 행위에 불과하고, 그것이 국민에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키지 아니한다.

다. 이 사건 부작위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력성이 있는지의 여부

위와 같이 국회의 기관내부의 행위에 불과하여 국민의 권리 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 아닌 선거구획정위원회 위원 선임 및 선거구획정위원회의 선거구획정안 제출행위를 하지 아니하였다는 이 사건 부작위는 헌법소원의 대상이 되는 헌법재판소법 제68조 소정의 공권력의 불행사에 해당되지 않는다(헌재 2003. 12. 18. 2003헌마225, 결정문 5면 ; 1999. 6.

24. 98헌마472등, 판례집 11-1, 854, 860 ; 1994. 8. 31. 92헌마174, 판례집 6-2, 249, 264-265 등 참조).

4. 결　론

그렇다면, 이 사건 심판청구는 그 심판대상인 이 사건 부작위가 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원의 대상이 될 수 있는 공권력의 불행사에 해당하지 아니하여 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일

송인준 주선회 전효숙