방송토론회진행사항결정행위 등 취소

(1998. 8. 27. 97헌마372․398․417(병합) 전원재판부)

【판시사항】

1. 공직선거및선거부정방지법에 의해 설립된 대통령선거방송토론위원회(이하 ‘토론위원회’)가 공영방송 텔레비젼을 이용한 후보자 대담․토론회에 참석할 후보자의 선정기준에 관하여, 원내교섭단체 보유 정당의 대통령후보자와 여론조사결과 평균지지율 10％ 이상인 대통령후보자를 초청하여 3회에 걸쳐 다자간 합동방송토론회를 개최하기로 정한 1997. 11. 24.자 결정 및 그 공표행위가 공권력의 행사인지 여부(적극)

2. 토론위원회의 위 조치에 대하여 행정쟁송을 거치지 아니하고 제기한 헌법소원심판청구가 보충성의 원칙을 충족하는지 여부(적극)

3. 방송토론회 및 대통령선거가 이미 종료된 경우에도, 토론위원회의 위 조치에 대하여 제기한 헌법소원심판청구가 권리보호의 이익이 있는지 여부(적극)

4. 토론위원회의 위 조치가 헌법상의 평등의 원칙에 어긋나는지 여부(소극)

5. 토론위원회의 위 조치가 국민의 알 권리와 후보자 선택의 자유를 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】

1. 헌법소원의 대상이 되는 공권력은 입법ㆍ행정ㆍ사법 등의 모든 기관뿐만 아니라, 간접적인 국가행정, 예를 들어 공법상의 사단, 재단 등의 공법인, 국립대학교와 같은 영조물 등의 작용도 포함된다. 대통령선거방송위원회는 공직선거법 규정에 의해 설립되고 동법에 따른 법적 업무를 수행하는 공권력의 주체이므로, 이 사건 결정 및 공표행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사이다.

2. 법률상 구제절차가 없는 경우에 해당하거나 사전에 구제절차를 거칠 것을 기대하기가 곤란한 경우에는 보충성의 요건을 충족한 것이다. 토론위원회의 결정이 행정쟁송의 대상인 처분인 여부는 객관적으로 불확실하며, 처분에 해당한다고 하더라도 짧은 법정선거운동기간에 행정쟁송절차가 완료되어 구제될 가능성은 기대하기 어려우므로, 토론위원회의 결정을 다툼에 있어 행정쟁송을 거칠 것을 요구하는 것은 적절치 않다.

3. 헌법소원심판 계속중에 주관적인 권리보호이익이 소멸된 경우라도 그러한 기본권 침해행위가 반복될 위험이 있거나 그에 관한 헌법적 해명의 중대성이 인정되는 경우에는 심판청구의 이익이 인정된다. 토론위원회의 결정에 따른 방송토론회 및 제15대 대통령선거가 이미 종료되었다고 하더라도, 공직선거법 제82조의2가 존속하고 있는 이상, 이후 차기 대통령선거 등에서 유사한 사태나 기본권침해 여부를 둘러싼 헌법적 분쟁이 반복될 것을 예상할 수 있으므로, 이 사건에 대한 헌법적 해명은 헌법질서의 수호․유지를 위하여 긴요하다.

4. 합리적인 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니며, 선거운동의 기회균등원칙도 합리적 근거없는 자의적 차별 내지 차등만을 금지하는 것이다. 토론위원회가 방송토론회의 장점을 극대화하고 대담․토론의 본래 취지를 살리기 위하여, 공직선거법이 부여한 재량범위내에서, 후보자 선정기준으로서 최소한의 당선가능성과 주요 정당의 추천에 입각한 소수의 후보자를 선정한 것은 비합리적이고 자의적이라 할 수 없다. 관련된 공직선거법 규정이 적절치 않다고 할 수 없다. 한편 위 기준에 못미치는 4인의 후보자도 별도 초청되어 방송토론회를 거친 점이 고려된다.

5. 청구인들은 국민의 알 권리와 후보자선택의 자유가 침해당했다고 주장하나, 방송토론회에 참석할 후보자를 적정 범위내에 제한하여 토론기능을 활성화 시키는 것은 유권자들에게 유용한 정보를 제공하는 길이 되므로 그러한 주장은 이유없으며, 청구인들의 기본권이 침해되지 않은 이상 일반 국민의 권리침해를 헌법소원의 이유로 삼을 수 없다.

【참조조문】

헌법 제11조 제1항, 제41조 제1항, 제67조 제1항, 제115조 제1항, 제116조 제1항

공직선거및선거부정방지법(1997. 11. 14. 법률 제5412호로 개정된 것) 제82조의2(공영방송 텔레비젼 대담․토론회) ① 공영방송사(한국방송공사와방송문화진흥회법에 의한 방송문화진흥회가 출자한 방송법인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 공동하여 대통령선거에 있어서 선거운동기간중 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 소속정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타사항을 알아보기 위하여 텔레비젼방송을 이용한 대담․토론회를 3회 이상 개최하여 보도하여야 한다.

② 공영방송사는 공동하여 제1항의 규정에 의한 대담․토론회를 주관하게 하기 위하여 대통령선거일전 60일까지 대통령선거방송토론위원회(이하 이 조에서 “토론위원회”라 한다)를 설치하여야 한다.

③ 토론위원회는 방송법인․방송학계․대한변호사회․언론인단체 및 시민단체 등이 추천하는 자와 국회에 의석을 가진 정당이 추천하는 각 1인을 포함하여 11인 이내의 위원으로 구성한다. 이 경우 토론위원회의 위원을 추천하는 방송법인․방송학계․언론인단체 및 시민단체 등의 범위와 추천절차 등은 공여방송사가 협의하여 결정한다.

④ 토론위원회의 위원은 정당에 가입할 수 없다.

⑤ 토론위원회는 초청 후보자와 사회자․질문자의 선정, 대담․토론의 형식, 주제와 시간의 설정 기타 제1항의 규정에 의한 대담․토론회의 진행에 관하여 필요한 사항을 결정하여 이를 공표하여야 한다.

⑥ 공영방송사는 공동하여 제1항의 규정에 의한 대담․토론회의 개최일전일까지 중앙선거관리위원회에 대담․토론회의 개최신고를 하여야 한다.

⑦～⑧ 생략

【참조판례】

1. 헌재 1992. 10.  1. 92헌마68등, 판례집 4, 659

2. 헌재 1996. 10.  4. 93헌가13등, 판례집 8-2, 212

3. 헌재 1992.  1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51

4. 헌재 1997. 10. 30. 96헌마94, 판례집 9-2, 523

【당 사 자】

청 구 인　1. 권○길(97헌마372)

대리인 법무법인　시민종합법률사무소

담당변호사　김선수 외 6인

2. 신○일(97헌마398)

대리인 변호사　용태영

3. 허○영(97헌마417)

대리인 변호사　용태영

청구인 대통령선거방송토론위원회

대표자 위원장　유재천

대리인 변호사　박인제

【주　　문】

심판청구를 기각한다.

【이　　유】

사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 1997. 12. 18. 실시된 제15대 대통령선거에, 청구인 권○길은 정당「건설국민승리 21」의, 청구인 신○일은「통일한국당」의, 청구인 허○영은「공화당」의 추천을 받아 입후보하였다가 모두 낙선하였다.

(2) 공직선거및선거부정방지법(1997. 11. 14. 법률 제5412호로 개정된 것, 이하 공직선거법이라고 한다) 제82조의2에 의하여 공영방송사가 대통령선거의 선거운동기간중 3회 이상 개최하여 보도하도록 되어 있는 ‘대통령후보자 초청 공영방송 텔레비전 대담ㆍ토론회(이하 방송토론회라고 한다)’의 주관자인 대통령선거방송토론위원회(이하 토론위원회라고 한다)는 위 선거 실시전인 1997. 11. 24. 제15대 대통령선거의 방송토론회의 진행과 관련하여, 3회에 걸쳐 다자간 합동방송토론회를 개최하되, 초청대상 후보자는 원내교섭단체 보유 정당의 대통령후보자와 5개 이상의 중앙종합일간지와 3개 텔레비전 방송사가 조사한 후보등록 이전 10일간(1997. 11. 16.부터 같은 달 25.까지)의 여론조사결과 평균지지율 10％ 이상인 후보자로 하며 다만 위 기준에 해당하지 않는 후보자에 대해서도 대담ㆍ토론의 기회를 줄 수 있다고 결정하여 공표하였다.

(3) 위 기준에 해당하지 않는 청구인들은 공권력의 행사라고 보아야 할 위 토론위원회의 결정 및 공표행위에 의하여 자신들의 공무담임권과 평등권 등이 침해되었다고 주장하면서, 청구인 권○길은 1997. 11. 28.에, 청구인 신정일은 1997. 12. 17.에, 청구인 허○영은 1997. 12. 30.에 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은, 원내교섭단체 보유 정당의 대통령후보자와 5개 이상의 중앙종합일간지와 3개 텔레비전 방송사가 조사한 후보등록 이전 10일간 여론조사결과 평균지지율 10％ 이상인 대통령후보자를 초청하여 3회에 걸쳐 다자간 합동방송토론회를 개최하기로 한 토론위원회의 1997. 11. 24.자 결정 및 그 공표행위가 헌법에 위반되는지 여부이고, 관련규정인 공직선거법 제82조의2의 내용은 다음과 같다.

제82조의2(공영방송 텔레비전 대담․토론회) ① 공영방송사(한국방송공사와 방송문화진흥회법에 의한 방송문화진흥회가 출자한 방송법인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 공동하여 대통령선거에 있어서 선거운동기간중 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 소속정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타사항을 알아보기 위하여 텔레비전방송을 이용한 대담․토론회를 3회 이상 개최하여 보도하여야 한다.

② 공영방송사는 공동하여 제1항의 규정에 의한 대담․토론회를 주관하게 하기 위하여 대통령선거일전 60일까지 대통령선거방송토론위원회(이하 이 조에서 “토론위원회”라 한다)를 설치하여야 한다.

③ 토론위원회는 방송법인․방송학계․대한변호사협회․언론인단체 및 시민단체 등이 추천하는 자와 국회에 의석을 가진 정당이 추천하는 각 1인을 포함하여 11인 이내의 위원으로 구성한다. 이 경우 토론위원회의 위원을 추천하는 방송법인․방송학계․언론인단체 및 시민단체 등의 범위와 추천절차 등은 공영방송사가 협의하여 결정한다.

④ 토론위원회의 위원은 정당에 가입할 수 없다.

⑤ 토론위원회는 초청 후보자와 사회자․질문자의 선정, 대담․토론의 형식, 주제와 시간의 설정 기타 제1항의 규정에 의한 대담․토론회의 진행에 관하여 필요한 사항을 결정하여 이를 공표하여야 한다.

⑥ 공영방송사는 공동하여 제1항의 규정에 의한 대담․토론회의 개최일 전일까지 중앙선거관리위원회에 대담․토론회의 개최신고를 하여야 한다.

⑦, ⑧ 생략

당사자의 주장과 이해관계인의 의견

청구인들의 주장요지

(1) 공직선거법의 취지는, 공영방송사는 모든 후보자들이 3회 이상 초청되도록 하여 방송토론회를 개최하되, 다만 그 방법으로서 1회에 1인 또는 수인을 초청하는 형식 중 어느 하나를 선택할 수 있다는 것이다. 그리고 방송토론회는 다른 선거운동방식과는 비교가 되지 않을 정도로 그 영향력이 크고 광범위하며, 후보자간의 정견이나 정책을 그 자리에서 명확하게 상호 비교평가할 수 있다는 점에서 후보자간의 우열을 뚜렷이 알게 해주는, 선거운동의 사활이 걸린 매우 중차대한 것이다. 따라서 공직선거법에 의하여 대통령선거와 관련된 공적인 임무를 부여받은 토론위원회로서는 헌법상 기회균등의 원칙과 적법절차의 이념 및 공직선거법상 선거의 공정성이라는 이념을 최대한 구현할 수 있는 방식으로 방송토론회의 진행사항을 결정하여야 할 헌법적, 법률적 의무를 부담하고 있다 할 것이며, 당선가능성과는 관계없이 모든 후보자에게 선거운동의 기회를 균등하게 부여하여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 토론위원회는 그 의무에 위배하여 대통령후보자 중 일부인 소위 주요 후보 3인만을 초청하여 3회에 걸쳐 방송토론회를 개최하겠다고 결정ㆍ공표함으로써 그 초청대상에서 제외된 청구인들을 합리적 이유 없이 차별할 뿐 아니라 청구인들의 공무담임권마저 침해하고 있으므로 이는 위헌적인 공권력의 행사로서 취소되어야 마땅하다.

(2) 유권자인 국민의 입장에서는 당선가능성의 높고 낮음을 떠나 모든 후보자들의 정견과 정책에 대하여 정보를 제공받을 권리를 가진다. 더욱이 주요 후보자 3인이 언론에 의하여 광범위하게 소개되었다는 사정을 고려하면 군소 후보에 대하여 그나마 법에 의하여 보장된 최소한의 기회를 최대한 보장하는 것이 국민의 알권리와 자유로운 후보선택권을 충족시키는 길이 된다. 따라서 피청구인의 이 사건 결정 및 공표행위는 소수자 보호라는 민주주의 기본원칙에 반하고 국민의 알 권리와 선거의 자유를 침해하는 것이다.

나. 피청구인의 답변요지

(1) 적법요건에 관하여

(가) 이 사건 헌법소원청구는 모두 행정심판이나 행정소송 등의 구제절차를 거치지 않았으므로 헌법소원의 보충성의 요건을 충족하지 못한다.

(나) 토론위원회의 결정에 따른 방송토론회는 모두 시행되었으며, 또한 청구인들은 위 기준에 해당하지 않는 대통령후보자 4인을 초청대상으로 하여 피청구인이 별도로 개최하기로 한 대담ㆍ토론회에 참석할 것을 이미 승낙하였으므로 위 결정 및 공표행위의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다.

(2) 본안에 관하여

공직선거법의 취지는 대통령후보자 1인 또는 수인을 초청하여 3회 이상 방송토론회를 개최하여 보도하라는 것이지 모든 후보자들을 기계적으로 평등하게 취급하라는 것은 아니며 합리적인 차별을 당연한 전제로 하고 있다. 원내교섭단체 보유 정당의 대통령후보자와 주요 언론의 여론조사결과 평균지지율 10％ 이상인 후보자를 초청하여 합동토론회를 개최하기로 한 토론위원회의 결정은 다당제인 우리의 현실, 후보자의 당선가능성, 기탁금 반환에 관한 공직선거법 제57조 제1항 제1호의 규정, 공중파방송매체의 효율적 활용 등 여러 사정을 고려한 합리적인 결정이며, 더구나 위 기준에 못미치는 후보자들을 별도로 초청하여 합동토론회를 1회 개최하기로 결정하는 등 청구인들과 같은 이른바 군소 후보자들에게도 기회를 주고 있으므로, 공무담임권과 평등권이 침해되었다는 등 청구인들의 주장들은 모두 이유 없다.

다. 중앙선거관리위원회 위원장의 의견요지

방송토론회는 가능한 한 모든 후보자에게 공평하도록 개최되어야 한다.

라. 법무부장관의 의견요지

(1) 적법요건에 관하여

(가) 피청구인인 토론위원회는 공권력을 행사하는 국가기관이라고 할 수 없으므로 이 사건 청구는 부적법하다.

(나) 피청구인의 결정에 따른 방송토론회는 이미 모두 종결되었으므로 그 취소를 구할 권리보호의 이익이 없다.

(2) 본안에 관하여

방송토론회의 초청대상 후보자 결정권한은 입법자가 중립적인 독립기관인 피청구인에게 위임한 것으로서, 피청구인이 그 위임의 범위 내에서 당선가능성이 없는 명목적인 후보자를 초청대상에서 제외하여 방송토론회의 실질을 고양한다는 객관적인 기준하에 행한 이 사건 결정 및 공표행위는 헌법상 기회균등의 원칙이나 적법절차를 위반한 것이라 할 수 없으며, 주요 후보자의 정강, 정책에 관한 실질적 정보를 효율적으로 전달하고 있으므로 국민의 알 권리를 침해하는 것도 아니다.

판　단

적법요건에 관하여

(1) 피청구인인 토론위원회의 결정 및 공표행위가 공권력의 행사인지 여부

토론위원회의 이 사건 결정 및 공표행위가 공권력의 행사에 해당하여 헌법소원의 대상이 될 수 있느냐 하는 점은 공직선거법에 의하여 방송토론회의 개최ㆍ보도의무를 부담하고 있는 공영방송사를 공권력의 주체로 볼 수 있느냐 하는 문제와 불가분의 관계에 있다.

헌법재판소법 제68조 제1항에 의하여 헌법소원의 대상이 되는 행위는 국가기관의 공권력작용에 속하여야 한다. 여기서의 국가기관은 입법ㆍ행정ㆍ사법 등의 모든 기관을 포함하며, 간접적인 국가행정, 예를 들어 공법상의 사단, 재단 등의 공법인, 국립대학교(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 667-668 참조)와 같은 영조물 등의 작용도 헌법소원의 대상이 된다고 할 것이다.

그런데 헌법 제115조 제1항은, 선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위안에서 하도록 규정하고 있으며, 텔레비전방송을 이용한 대담․토론회는 전국을 하나의 선거구로 하여 국정의 최고 책임자인 대통령을 선출하는 대통령선거에 있어서 가장 중요한 선거운동이라고 할 수 있고, 공영방송사는 공직선거법에 의하여 이러한 방송토론회를 공동으로 3회 이상 개최하여 보도할 법적 의무를 부담하고 있으며(제82조의2 제1항), 중앙선거관리위원회에 방송토론회의 개최신고를 하도록 되어 있다(제82조의2 제6항). 즉 중앙선거관리위원회는 방송토론회와 관련하여 공영방송사의 감독기관적 지위에 있다고 할 수 있다.

그렇다면 공영방송사는 가장 중요한 선거운동방법인 방송토론회의 개최기관으로서 선거관리업무의 일환으로 볼 수 있는 작용을 하고 있다고 보아야 할 것이므로 공권력의 주체라고 하지 않을 수 없다. 이는 공영방송사의 구성원에 한국방송공사와 같은 공법인 이외에 사법인인, 방송문화진흥회법에 의한 방송문화진흥회가 출자한 방송법인이 포함되어 있다고 하여 달리 볼 것은 아니라 할 것이다. 왜냐하면 공영방송사는 그 구성원인 개개 방송사로부터 독립하여 개념적 실체로서 독자적인 법적 성질을 가지며, 그 성질은 공직선거법이 공영방송사라는 그 구성원과 분리된 별도의 실체에 대하여 부여하고 있는 기능에 의하여 파악되어야 할 것이기 때문이다(헌재 1996. 10. 4. 93헌가13등, 판례집 8-2, 226 참조).

한편 공직선거법은, 방송토론회의 형식, 주제, 시간의 설정 등 그 진행에 관하여 필요한 구체적 사항을 정하여 이를 주관하는 토론위원회를 공영방송사로 하여금 설치하도록 규정하면서, 아울러 그 위원의 수와 자격, 위원의 정당가입금지의무 등에 관하여도 규정하고 있다. 이러한 관계규정에 비추어 보면 방송토론회의 주관자인 토론위원회는 공영방송사와 일체가 되어 공직선거법에 따른 업무를 수행하는 공권력의 주체라고 하지 않을 수 없다.

그렇다면 피청구인인 토론위원회의 이 사건 결정 및 공표행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라고 할 것이다.

(2) 보충성

헌법소원심판은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친후가 아니면 청구할 수 없으므로, 이 점에 관하여 검토한다.

우선 공직선거법은 후보자가 토론위원회의 결정에 불복하여 이의 시정을 구할 수 있는 장치를 명시적으로 두고 있지 않다. 즉 토론위원회 자체에 그 결정의 시정을 구하는 절차나, 감독기관이라고 할 수 있는 중앙선거관리위원회에 불복하는 절차를 전혀 두고 있지 아니하므로 토론위원회의 결정에 대한 공직선거법상의 구제절차는 없다 할 것이다.

그밖에 토론위원회의 결정을 일종의 행정처분으로 보아 행정심판이나 행정소송 등에 의하여 그 시정을 구할 수 있다는 견해가 있을 수도 있으나 토론위원회의 결정이 행정쟁송의 대상인 처분, 즉 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 거부에 해당하는지 여부는 객관적으로 불확실하며, 나아가 가사 처분에 해당한다고 하더라도 후보자 등록일부터 선거일전일까지라는 짧은 법정선거운동기간에 행정쟁송절차가 완료되어 구제될 가능성은 기대하기 어려우므로, 토론위원회의 결정을 다툼에 있어 행정쟁송을 거칠 것을 요구하는 하는 것은 실효성없는 우회절차를 요구하는 것 밖에 되지 않는다 할 것이다.

그렇다면 이 사건 헌법소원은 법률상 구제절차가 없는 경우에 해당하거나 사전에 구제절차를 거칠 것을 기대하기가 곤란한 경우에 해당하여(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22, 판례집 1, 187 참조) 보충성의 요건을 충족하였다고 할 것이다.

(3) 권리보호의 이익

이 사건의 경우 헌법소원심판 계속중에 토론위원회의 결정에 따른 방송토론회는 이미 모두 시행되었으며, 제15대 대통령선거도 실시되어 새로운 대통령이 취임하였으므로 이 사건 결정 및 공표행위의 위헌여부에 관한 심판을 구할 청구인들의 주관적인 권리보호이익은 소멸되었다고 할 수 있다.

그러나 헌법소원제도는 개인의 주관적 권리구제뿐 아니라 객관적인 헌법질서의 수호․유지의 기능도 아울러 가지고 있으므로 심판 계속중에 주관적인 권리보호이익이 소멸된 경우라도 그러한 기본권 침해행위가 반복될 위험이 있거나 그에 관한 헌법적 해명의 중대성이 인정되는 경우에는 심판청구의 이익을 인정하는 것이 헌법재판소의 확립된 판례이다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 56-57 등 참조).

그런데 토론위원회의 결정에 따른 방송토론회 및 제15대 대통령선거가 이미 종료되었다고 하더라도 공직선거법 제82조의2가 존속하고 있는 이상 이후 차기 대통령선거 등에서 이 사건과 유사한 사태나 기본권침해 여부를 둘러싼 헌법적 분쟁이 반복되리라는 것은 쉽게 예상할 수 있으므로, 이 사건에 대한 헌법적 해명은 객관적인 헌법질서의 수호․유지를 위하여 긴요하다고 할 수 있다.

그렇다면 이 사건 헌법소원은 심판청구의 이익이 인정되어 적법하다 할 것이다.

나. 본안에 관하여

(1) 공직선거법이 공영방송사로 하여금 방송토론회를 3회 이상 개최ㆍ보도하도록 하고 있는 취지는, 과거 대통령선거에서 볼 수 있었던 대규모 옥외 연설회와 같이 비용이 많이 들고 비능률적인 이른바 ‘거리의 선거’에 비하여 텔레비전 등 방송매체를 이용한 선거운동은 후보자로 하여금 효율적이며 광범위하게 유권자들에게 접근할 수 있도록 함과 동시에 유권자 입장에서도 각 후보자를 비교 선택할 적절한 기회를 가질 수 있게 하는 등 선진적이며 현대적인 선거운동이기 때문에 방송매체를 이용한 선거운동을 활성화함으로써 구시대적이며 낭비적인 선거를 지양하고 고비용의 정치구조를 개혁하고자 함에 있다고 할 것이다.

따라서, 이러한 방송토론회는 국민 일반에 대하여 매우 강력한 영향력을 행사하는 텔레비전방송을 통하여 이루어진다는 점에서 후보자의 입장에서는 별다른 비용없이 가장 효율적으로 유권자에게 다가설 수 있는 선거운동방법이며, 후보자는 텔레비전방송을 통하여 유권자에게 직접 자신의 정견, 정책, 정치적 신념, 도덕성 등을 널리 홍보하거나 제시함으로써 자기의 자질과 정치적 능력을 드러내어 다른 후보자와의 차별화를 도모할 수 있고, 보도방송 등에서 있을 수 있는 오보 혹은 왜곡의 가능성도 줄일 수 있는 등 어떠한 선거운동방법과도 비교할 수 없는 중요한 선거운동이라 할 것이다.

한편 방송토론회가 갖는 효용은 유권자의 입장에서 볼 때에도 매우 크다. 방송토론회는 유권자들로 하여금 안방에서 편안하게 각 후보자를 비교하여 선택할 수 있는 기회를 갖게 하고, 토론과정을 통하여 후보자의 정책, 정치이념, 통치철학, 중요한 선거쟁점 등을 파악하게 하는 등 유권자들로 하여금 각 후보자들을 비교하여 올바른 선택을 하도록 도와주는 중요한 기능을 하고 있다 할 것이다.

이렇듯 방송토론회는 군중동원으로 대표되는 거리의 선거로부터 조용하고 차분하게 진행될 수 있는 안방선거로의 방향전환을 가능하게 한다는 점에서 매우 선진적인 선거운동이라고 할 수 있다.

(2) 위와 같은 방송토론회의 장점을 극대화 하기 위하여서는, 대통령선거에 입후보한 모든 후보자를 참가하게 함으로써 토론이 본연의 기능을 상실하여 각 후보자의 정견발표회 수준으로 전락하게 하고, 대담ㆍ토론의 본래 취지를 바래게 하는 것 보다는, 적당한 수의 주요후보자만을 참가하게 함으로써 대담․토론의 기능을 충분히 발휘하게 하여야 할 것이다. 공직선거법 제82조의2 제1항도 “……대통령선거에 있어서 선거운동기간중 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 …… 텔레비전방송을 이용한 대담․토론회를 3회 이상 개최하여 보도하여야 한다.”고 규정함으로써 반드시 모든 후보자들을 초청하여 방송토론회를 개최하여야 하는 것이 아님을 명백히 하고 있으며 전파자원의 한정성, 즉 방송시간의 제약이라는 면을 고려하더라도 위 규정의 태도는 적절하다고 할 것이다.

그러므로 방송토론회에 참가할 후보자를 제한하는 것은 필연적이나, 그 범위를 어떻게 정해야 하느냐 하는 점이 문제된다. 이에 관하여 같은 법조 제5항은, “토론위원회는 초청 후보자와 사회자․질문자의 선정, 대담․토론의 형식, 주제와 시간의 설정 기타 제1항의 규정에 의한 대담․토론회의 진행에 관하여 필요한 사항을 결정하여 이를 공표하여야 한다”고만 규정함으로써 토론위원회에 초청 후보자를 선정할 권한은 부여하였으나 그 기준에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다.

(3) 살피면, 초청 후보자 선정기준을 정함에 있어 가장 먼저 고려하여야 할 것은 평등의 원칙이다. 우리 헌법은 일반적인 평등의 원칙(제11조 제1항)을 규정하는 외에도 선거에 있어서의 평등원칙(제41조 제1항, 제67조 제1항)을 규정하는 동시에 선거운동에서의 기회균등도 보장하고 있다(제116조 제1항). 따라서 각종 공직선거에 있어서 후보자들간에는 선거운동의 기회가 균등히 보장되어야 하고 특정후보자에게 다른 후보자에 비하여 불합리한 차별을 가하여서는 아니된다.

그러나 헌법 제11조 제1항에서 규정하고 있는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하므로 합리적인 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니며, 선거운동의 기회균등원칙도 일반적 평등원칙과 마찬가지로 절대적이고도 획일적인 평등 내지 기회균등을 요구하는 것이 아니라 합리적 근거없는 자의적 차별 내지 차등만을 금지하는 것으로 이해하여야 한다(헌재 1997. 10. 30. 96헌마94, 판례집 9-2, 531 참조).

이러한 합리적인 차별의 기준으로서 방송토론회를 실시함에 있어 일반적으로 생각할 수 있는 것이 후보자의 당선가능성, 유력한 주요 정당의 추천을 받았는지 여부 및 후보자가 전국적으로 국민의 관심의 대상인지 여부 등이다. 그 중 당선가능성과 국민적 관심도는 공신력 있는 기관에 의하여 실시된 선거전 일정 기간의 여론조사 결과에 나타난 후보자의 지지율에 의하여 파악할 수 있으며, 주요 정당인지 여부는 당해 정당의 소속 국회의원의 수로 쉽게 가늠할 수 있다. 특히 방송토론회의 기능이 우선은 유권자들의 선택에 도움을 주는 데에 있다는 점을 고려할 때 그 중 여론의 지지율의 중요성은 더욱 부각된다.

(4) 피청구인인 토론위원회는, 제15대 대통령선거의 방송토론회의 진행과 관련하여, 3회에 걸쳐 다자간 합동방송토론회를 개최하되, 초청대상 후보자는 원내교섭단체 보유 정당의 대통령후보자와 5개 이상의 중앙종합일간지와 3개 텔레비전 방송사(공직선거법에 의한 공영방송사와 같다)가 조사한 후보등록 이전 10일간의 여론조사결과 평균지지율 10％ 이상인 후보자로 하며 다만 위 기준에 해당하지 않는 후보자에 대해서도 대담ㆍ토론의 기회를 줄 수 있다고 결정하여 공표하였다.

위 기준에 따르면 제15대 대통령선거에 출마한 7인의 후보자 중 지지율 상위의 3인의 후보자들이 초청대상에 해당하며, 청구인을 포함한 나머지 4인의 후보자들은 이를 충족하지 못한다. 즉 위 여론조사결과에 의하면, 지지율 상위 3인의 후보자들은 조사기관별로 다소 차이는 있지만 조사기간 동안 고르게 각기 20％ 이상 40％ 미만의 지지율을 보이고 있으며, 그 중 다시 상위 2인은 원내교섭단체 보유 정당의 대통령후보자들이다. 그러나 나머지 4인의 후보자들의 지지율은 매우 미미하여 상위 3인의 후보자들과는 현격한 차이를 나타내고 있을 뿐아니라 그 중에는 원내교섭단체 보유 정당의 대통령후보자도 전혀 없다.

또한 토론위원회에 의하여 여론조사기관으로 제시된 5개 이상의 중앙종합일간지와 3개 텔레비전 방송사는 예상 지지율의 신용성을 담보할 수 있을 정도의 상당한 공신력이 있는 조직이라고 하지 않을 수 없다.

한편 당시 시행되던 공직선거법 제57조 제1항 제1호(1995. 4. 1. 법률 제4947호로 개정된 후 1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정되기 전의 것)는 대통령선거에서 기탁금이 반환되는 경우를 후보자의 득표수가 유효투표총수의 10％ 이상인 때로 한정하고 있다.

위와 같은 사정에 다당제인 우리의 정치현실을 종합하여 보면, 토론위원회가 제시한 이 사건 초청 후보자 선정기준은 최소한의 당선가능성과 주요 정당의 추천이라는 점에 기초하여 대담ㆍ토론기능의 활성화를 위하여는 적당한 소수의 후보자만을 초청하여야 한다는 요청과 선거운동에서의 기회의 균등보장이라는 서로 대립하는 이익을 적절히 비교형량한 합리적인 것으로서, “같은 것은 같게, 다른 것은 다르게” 취급하는 것이라 할 것이므로 도저히 자의적인 차별이라고 할 수는 없다.

더욱이 피청구인은 소수자 보호의 차원에서 위 기준에 못미치는 위 4인의 후보자들만을 별도로 초청하여 방송토론회를 개최하기로 하였으므로 위 4인의 후보자들이 방송토론회를 통하여 선거운동을 할 기회가 전적으로 배제된 것은 아니며 실제 위 4인 중 청구인들 모두가 그 토론회에 참여하였다.

(라) 그렇다면 피청구인의 이 사건 결정 및 공표행위는 “같은 것은 같게, 다른 것은 다르게”라는 평등원칙의 규준에 따른 것이라 할 수 있으므로, 그로 인하여 청구인들의 공무담임권이나 평등권이 침해되었다 할 수 없다.

그리고 방송토론회에 참석할 후보자를 당선가능성이 있는 적당한 범위 내의 후보자로 제한하여 토론의 기능을 활성화 시키는 것이 모든 후보자들을 참석케하는 것보다 오히려 유권자들로 하여금 유력한 후보자들을 적절히 비교하여 선택하게 할 수 있는 실질적이면서도 유용한 정보를 제공하는 길이 되므로 국민의 알 권리와 후보자 선택의 자유를 침해하였다는 청구인들의 주장 역시 이유없다 할 것이다. 더군다나 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원은 공권력작용에 의하여 자기의 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있는 것이므로, 가사 피청구인의 이 사건 결정 및 공표행위에 의하여 일반 국민의 알 권리 등이 침해되었다 하더라도 청구인들의 기본권이 침해되지 않은 이상 이를 헌법소원의 이유로 삼을 수는 없다 할 것이므로 청구인들의 위 주장은 어느모로 보나 이유 없다.

결　론

그렇다면 피청구인인 토론위원회의 이 사건 결정 및 공표행위로 인하여 청구인들의 공무담임권이나 평등권이 침해되었다고 할 수 없어 이 사건 헌법소원은 이유 없으므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형(주심)

정경식 고중석 신창언 이영모 한대현