헌재 2011. 4. 28. 2010헌바339

농업협동조합법 제50조 제5항
제2호 등 위헌소원

(2011. 4. 28. 2010헌바339)

【판시사항】

1. 농협 임․직원이 조합장 선거에서 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위(선거기획행위)를 금지하고 처벌하는 농업협동조합법(2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정된 것) 제50조 제5항 제2호 및 제172조 제1항 제2호 중 ‘제50조 제5항 제2호’ 부분(‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 공무원에 비하여 농협 임․직원을 불합리하게 차별하는 것인지 여부(소극)

2. 이 사건 법률조항이 선거기획행위를 선거운동의 개념에 포함시켜 처벌함으로써 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)

【결정요지】

1. 공무원 등이 선거기획행위를 한 경우에는 공직선거법에 의하여, 농협 임․직원이 농협 조합장 선거에서 선거기획행위를 한 경우는 이 사건 법률조항에 의하여 처벌받게 되므로, 이 사건 법률조항의 적용을 받는 농협 임․직원이 공직선거법의 적용을 받는 선거기획행위자에 비하여 형사상 불리하게 차별받는다고 할 수 없다.

2. 공직선거법이 ‘선거준비행위’를 ‘선거운동’과 구별하고 있는 반면, 농협법은 선거기획행위를 선거운동의 개념에 포함시켜 처벌하고 있어서, 두 법률 사이에 ‘선거운동’의 개념 내지 범위가 일치하지 않는다. 그러나 이 사건 법률조항의 문언상, 선거기획행위가 ‘선거운동’의 개념에 포함되는지 여부에 관계없이, 조합의 임․직원이 조합장 선거에서 선거기획행위를 하는 것이 금지되고 만일 이를 위반하였을 경우 형사처벌된다는 점이 명백하므로, 수범자가 처벌받는 행위를 예측할 수 없거나 수사 및 재판기관에 의하여 자의적으로 해석․적용될 우려가 있다고 볼 수 없다. 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다.

【심판대상조문】

농업협동조합법(2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ①∼④ 생략

⑤ 조합의 임ㆍ직원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.

1. 생략

2. 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위

3. 생략

농업협동조합법(2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정된 것) 제172조(벌칙) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 생략

2. 제50조 제1항 또는 제5항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조의 규정에 따라 준용되는 경우를 포함한다)의 규정을 위반하여 선거운동을 한 자

3. 생략

②∼④ 생략

【참조조문】

헌법 제11조 제1항, 제12조 제1항

공직선거법(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되기 전의 것) 제58조(정의 등) ① 이 법에서 “선거운동”이라 함은 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위는 선거운동으로 보지 아니한다.

1. 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시

2. 입후보와 선거운동을 위한 준비행위

3. 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지ㆍ반대의 의견개진 및 의사표시

4. 통상적인 정당활동

② 생략

공직선거법(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되기 전의 것) 제85조(지위를 이용한 선거운동금지) ① 공무원은 그 지위를 이용하여 선거운동을 할 수 없다. 이 경우 공무원이 그 소속직원이나 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제4호 내지 제6호에 규정된 기관 등의 임ㆍ직원 또는「공직자윤리법」제17조(퇴직공직자의 유관사기업체 등에의 취업제한)의 규정에 의한 유관사기업체 및 협회의 임ㆍ직원을 대상으로 한 선거운동은 그 지위를 이용하여 하는 선거운동으로 본다.

②∼③ 생략

공직선거법(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되기 전의 것) 제86조(공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위금지) ① 공무원(국회의원

과 그 보좌관ㆍ비서관ㆍ비서 및 지방의회의원을 제외한다), 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제4호 및 제6호에 규정된 기관 등의 상근 임ㆍ직원, 통ㆍ리ㆍ반의 장, 주민자치위원회위원과 향토예비군소대장급 이상의 간부, 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가나 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기운동협의회ㆍ새마을운동협의회ㆍ한국자유총연맹을 말한다)의 상근 임ㆍ직원 및 이들 단체 등(시ㆍ도조직 및 구ㆍ시ㆍ군조직을 포함한다)의 대표자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.

1. 소속직원 또는 선거구민에게 교육 기타 명목여하를 불문하고 특정 정당이나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)의 업적을 홍보하는 행위

2. 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위

3. 정당 또는 후보자에 대한 선거권자의 지지도를 조사하거나 이를 발표하는 행위

4. 선거기간중 소속직원 또는 선거구민에게 명목여하를 불문하고 법령이 정하는 외의 금품 기타 이익을 주거나 이를 약속하는 행위. 다만, 관혼상제 기타 의례적이거나 직무상의 행위로서 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 행위를 제외한다.

5. 선거기간중 국가 또는 지방자치단체의 예산으로 시행하는 사업중 즉시 공사를 진행하지 아니할 사업의 기공식을 거행하는 행위

6. 선거기간중 정상적 업무외의 출장을 하는 행위

7. 선거기간중 휴가기간에 그 업무와 관련된 기관이나 시설을 방문하는 행위

② 생략

③ 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 정하는 기간 동안 제112조(기부행위의 정의 등) 제2항 제4호의 직무상의 행위와 관련하여 그의 직명 또는 성명을 밝히거나 그가 하는 것으로 추정할 수 있는 방법으로 소속직원 또는 선거구민에게 명목여하를 불문하고 법령이 정하는 외의 금품 기타 이익을 주거나 이를 약속하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 그 직무상의 행위와 관련하여 지방자치단체가 당해 지방자치단체의 장의 임기개시일 전부터 정기적으로 행하여 오거나 다음 각 호의 규정에 따른 기간개시일 전에 대상ㆍ방법ㆍ범위 등을 구체적으로 정한 당해 지방자치단체의 조례에 따라 정기적으로 행하여 온 금품 그 밖의 이익을 주거나 이를 약속하는 행위는 그러하지 아니하다.

1. 선거구역이 당해 지방자치단체의 관할구역과 같거나 겹치는 선거의 후보자가 되고자 하는 경우
선거일전 1년(보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지

2. 제1호 외의 선거의 경우
선거일전 60일(선거일전 60일후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지

④∼⑥ 생략

【참조판례】

1. 헌재 1995. 4. 20. 93헌바40, 판례집 7-1, 539, 550

【당 사 자】

청 구 인  박○열
대리인 법무법인(유한) 로고스
담당변호사 이상곤 외 3인

당해사건  청주지방법원 2010노26 농업협동조합법 위반

【주    문】

농업협동조합법(2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정된 것) 제50조 제5항 제2호 및 제172조 제1항 제2호 중 ‘제50조 제5항 제2호’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이    유】

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) ○○농협 임원(이사)인 청구인은, 농업협동조합법 제50조 제5항 제2호에 따라 조합의 임․직원은 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위를 할 수 없음에도 불구하고, 2008. 11. 4. 실시된 위 농협 조합장 선거와 관련하여 후보자인 현직 조합장 이○진의 당선을 위해서 임원의 지위를 이용하여 선거운동의 기획에 참여하고 그 기획의 실시에 관하여 선거운동을 함으로써 농업협동조합법을 위반하였다는 범죄사실로 기소되었다.

(2) 청주지방법원 제천지원은 2009. 12. 22. 위와 같은 범죄사실을 유죄로 인정하여 청구인에게 3,000,000원의 벌금형을 선고하자, 청구인은 위 판결에 불복하여 청주지방법원에 항소하였고(2010노26), 항소심 계속 중 농업협동조합법 제50조 제5항 제2호 및 제172조 제1항 제2호 중 ‘제50조 제5항 제2호’ 부분이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2010초기155), 2010. 7. 15. 청구인의 항소와 신청 모두 기각되었다.

(3) 이에 청구인은 농업협동조합법 제50조 제5항 제2호 및 제172조 제1항 제2호 중 ‘제50조 제5항 제2호’ 부분이 헌법상 죄형법정주의원칙 및 평등권을 침

해하여 헌법에 위반된다고 주장하며 2010. 8. 4. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 농업협동조합법(2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정된 것, 이하 ‘농협법’이라 한다) 제50조 제5항 제2호 및 제172조 제1항 제2호 중 ‘제50조 제5항 제2호’ 부분(이를 모두 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

농업협동조합법(2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정된 것)

제50조(선거운동의 제한) ⑤ 조합의 임․직원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.

2. 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위

제172조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제50조 제1항 또는 제5항(제107조․제112조 또는 제161조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)을 위반하여 선거운동을 한 자

[관련조항]

농업협동조합법(2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정된 것)

제50조(선거운동의 제한) ⑤ 조합의 임․직원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.

1. 그 지위를 이용하여 선거운동을 하는 행위

2. 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위

3. 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 같다)에 대한 조합원의 지지도를 조사하거나 이를 발표하는 행위

공직선거법(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되기 전의 것)

제58조(정의 등) ① 이 법에서 “선거운동”이라 함은 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위는 선거운동으로 보지 아니한다.

2. 입후보와 선거운동을 위한 준비행위

제85조(지위를 이용한 선거운동금지) ① 공무원은 그 지위를 이용하여 선거운동을 할 수 없다.(이하 생략)

제86조(공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위금지) ① 공무원 … (중략) …은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.

2. 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위

제255조(부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다.

10. 제86조(공무원등의 선거에 영향을 미치는 행위금지) 제1항 제1호 내지 제4호․제2항․제3항 또는 제5항의 규정에 위반한 행위를 하거나 하게 한 자 또는 같은 조 제6항의 규정에 위반한 행위를 한 자

③ 제85조 제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자는 5년 이하의 징역에 처한다.

2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌제청신청기각결정 이유

가. 청구인의 주장

(1) 공직선거법은 ‘선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위’를 선거운동으로 보지 않고 ‘선거운동을 위한 준비행위’로 정의하고 있다. 그런데, 농협법은 ‘선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위를 하여 선거운동을 한 자’를 처벌한다고 규정하여 ‘선거운동을 위한 준비행위’를 ‘선거운동’과 동일하게 처벌하고 있다. 이는 합리적인 이유없이 공직선거법의 적용을 받는 공직선거보다 농협법의 적용을 받는 농협 조합장 선거에 있어서 법을 더 엄격하게 적용하고 처벌하는 것으로 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위배된다.

(2) 한 나라의 법체계 내에서 하나의 동일한 개념은 법률에 따라 달리 해석할 것이 아니라 모든 법률을 통틀어 동일하게 해석하여야 하는바, ‘선거운동’이라는 보편적인 법개념이 동일하게 해석되지 않고 법률에 따라 각기 다르게 해석된다면 이는 죄형법정주의가 요구하는 명확성의 원칙에 위반된다. 따라서 이 사건 법률조항의 ‘선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위’ 자체를 선거운동으로 해석하여 처벌하는 것은 헌법에 위반된다.

나. 법원의 위헌심판제청신청 기각결정 이유

(1) 공직선거법은 공무원이 ‘지위를 이용하여 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위를 한 경우’ 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처하는 것으로 규정하고 있지만, 농협법은 ‘선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하여 선거운동을 한 경우’에 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하는 것으로 규정하고 있어 농협법이 공

직선거법보다 더 중하게 처벌한다고 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 법률조항이 ‘선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위’를 선거운동으로 보아 처벌한다고 하더라도 이를 공직선거법의 규정을 받는 공직선거의 경우와 비교하여 헌법 제11조 제1항에 위배되는 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.

(2) 농협의 선거관련 규정을 해석하는 데에 있어서는 공직선거법 규정과의 차이와 입법취지 등을 모두 합목적적으로 고려해야 하는바, ‘선거운동’의 개념을 공직선거법의 그것보다 넓은 개념으로 보아 ‘선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위’를 선거운동의 개념에 포함시켜 해석한다고 하여도 이를 그 문의적 한계나 법목적적 한계를 넘어서는 해석이라고 할 수 없고, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지도 않는다.

3. 판  단

가. 평등원칙 위배 여부

(1) 공직선거법과 농협법의 규정

공직선거법은 ‘선거운동’이란 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위라고 정의하면서 ‘선거운동을 위한 준비행위’는 선거운동으로 보지 않는다고 규정함으로써(제58조 제1항) 선거운동을 위한 준비행위를 한 자는 ‘선거운동’임을 전제로 한 공직선거법상의 처벌을 받지 아니한다.

반면 농협법은 공직선거법과 달리 선거운동에 관한 정의 규정을 별도로 두지 않은 채, 농협 임․직원의 ‘선거운동’ 및 ‘선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위’(이하 ‘선거기획행위’라고 한다)를 모두 금지하고 이를 위반하면 처벌하도록 규정하고 있다(제50조 제5항, 제172조 제1항 제2호).

이에 청구인은, 선거기획행위는 공직선거법상 ‘선거준비행위’에 불과하여 처벌받지 않는데 비하여, 농협법 중 이 사건 법률조항에 의하면 ‘선거운동’의 개념에 포함되어 처벌받게 되므로, 청구인과 같이 농협법의 적용을 받는 자로서 선거기획행위를 한 자는 공직선거법의 적용을 받는 자로서 선거기획행위를 한 자에 비하여 형사상 불리하게 차별받는다고 주장한다.

(2) 불합리한 차별인지 여부

(가) 우선 공직선거법은 ‘선거준비행위’를 ‘선거운동’의 범위에서 배제하였으나, 모든 선거준비행위를 누구에게나 허용하는 것이 아니라, 공무원, 국영기업의 상근 임직원, 통․리․반장 등(이하 ‘공무원 등’이라고 한다) 선거에 영향을 미칠 지위에 있는 자에 대하여는 선거기획행위를 금지하고 이를 위반하면 처

벌하고 있다(제86조 제1항 제2호, 제255조 제1항 제10호). 한편 이 사건 법률조항도 선거기획행위를 한 모든 자를 처벌하는 것이 아니고, 조합의 임․직원에 한하여 처벌하고 있다.

결국 공무원 등이 선거기획행위를 한 경우에는 공직선거법에 의하여, 농협 임․직원이 농협 조합장 선거에서 선거기획행위를 한 경우는 이 사건 법률조항에 의하여 처벌받게 되므로, 이 사건 법률조항의 적용을 받는 농협 임․직원이 공직선거법의 적용을 받는 선거기획행위자에 비하여 형사상 불리하게 차별받는다고 할 수 없다.

(나) 다음으로 이 사건 법률조항에 의한 처벌이 공직선거법에 의한 처벌에 비하여 불합리하게 과중한지를 본다.

보호법익과 죄질이 서로 다른 둘 또는 그 이상의 범죄를 동일 선상에 놓고 그 중 어느 한 범죄의 법정형을 기준으로 하여 단순한 평면적인 비교로써 다른 범죄의 법정형의 과중 여부를 판정할 수 없다(헌재 1995. 4. 20. 93헌바40, 판례집 7-1, 539, 550). 공직선거에서 공무원의 선거개입을 금지하는 것은 공무원의 정치적 중립을 유지하고 관권선거의 폐단을 원천적으로 봉쇄하려는데 그 목적이 있다면, 지역농협의 조합장 선거에서 농협 임․직원의 선거개입을 금지하는 것은 선거의 과열과 혼탁을 방지하려는 것으로 그 보호법익과 죄질이 다르므로, 두 선거범죄의 법정형을 평면적으로 비교하여 그 과중 여부를 판단하기는 어렵다.

나아가 두 범죄의 법정형을 단순히 비교하더라도 이 사건 법률조항의 법정형이 공직선거법의 법정형보다 더 과중하다고 볼 수도 없다. 공직선거법 제255조 제1항 제10호는 공무원 등이 선거기획행위를 한 경우에 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데 비하여, 이 사건 법률조항은 농협의 임․직원이 선거기획행위를 한 경우에 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데, 이 사건 법률조항의 선택형인 벌금형의 상한이 공직선거법의 그것보다 높다고 하여도, 형이 중(重)한 징역형의 상한은 공직선거법의 그것보다 낮으므로, 오히려 이 사건 법률조항의 법정형이 공직선거법의 법정형보다 가볍다고 할 수 있다.

(다) 결국 이 사건 법률조항이 선거기획행위를 한 농협 임․직원을 그러한 행위를 한 공무원 등에 비하여 불리하게 차별하고 있다고 할 수 없으므로, 헌법상 평등원칙에 위배되지 아니한다.

나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부

동일한 법체계 내에서 범죄구성요건을 이루는 법률용어는 통일적으로 규정하는 것이 입법론적으로 바람직하다. 그러나 그 개념이 달리 규정되어 있다하더라도 그 자체만으로 헌법원칙에 배치되는 것은 아니고, 그와 같은 상이한 개념규정으로 인하여 그 의미 내용이 불명확해져 일반 국민이 예측할 수 없거나 법을 집행하고 적용하는 과정에서 자의적으로 해석될 여지가 있다면 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하게 된다.

앞서 본 바와 같이, 공직선거법이 ‘선거준비행위’를 ‘선거운동’과 구별하고 있는 반면, 농협법은 선거기획행위를 선거운동의 개념에 포함시켜 처벌하고 있어서, 두 법률 사이에 ‘선거운동’의 개념 내지 범위가 일치하지 않는다.

그러나 이 사건 법률조항의 문언상, 선거기획행위가 ‘선거운동’의 개념에 포함되는지 여부에 관계없이, 조합의 임․직원이 조합장 선거에서 선거기획행위를 하는 것이 금지되고 만일 이를 위반하였을 경우 형사처벌된다는 점이 명백하므로, 수범자가 처벌받는 행위를 예측할 수 없거나 수사 및 재판기관에 의하여 자의적으로 해석․적용될 우려가 있다고 볼 수 없다.

결국 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다.

4. 결  론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  이강국(재판장) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미