농업협동조합법 제50조 제4항 등 위헌소원

(2010. 7. 29. 2008헌바106)

【판시사항】

1. 농업협동조합의 임원선거에 있어 정관이 정하는 행위 외의 선거운동을 한 경우 이를 형사처벌 하도록 하는 농업협동조합법(2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 것) 제172조 제2항 제2호 중 ‘제50조 제4항’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’ 이라 한다)이 죄형법정주의 원칙에 위반되는지 여부(적극)

2. 이 사건 법률조항이 법률조항의 의미나 정관의 내용에 대한 예측가능성을 현저히 결여한 것으로서, 죄형법정주의원칙에 위반되는지 여부(적극)

【결정요지】

1. 이 사건 법률조항은, 조합원에 한하지 않고 모든 국민을 수범자로 하는 형벌조항이며, 또 금지되고 허용되는 선거운동이 무엇인지 여부가 형사처벌의 구성요건에 관련되는 주요사항임에도 불구하고, 그에 대한 결정을 입법자인 국회가 스스로 정하지 않고 헌법이 위임입법의 형식으로 예정하고 있지도 않은 특수법인의 정관에 위임하는 것은 사실상 그 정관 작성권자에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것이나 다름없으므로, 정관에 구성요건을 위임하고 있는 이 사건 법률조항은 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의원칙에 비추어 허용되기 어렵다.

2. 농업협동조합법 제50조 제4항은 “누구든지 임원선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 중 정관이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.”라고 되어 있는바, 위 규정만으로는 ‘정관이 정하는 행위 외의 선거운동’이 과연 어느 범위의 선거운동을 말하는지에 관하여 구체적으로 알 수 없고, 법원의 해석으로도 이 사건 법률조항의 의미내용을 명확하게 파악할 수가 없다.

나아가 농업협동조합법 제50조 제4항 제1호 내지 제5호에서 정관에서 규정할 수 있는 5가지 선거운동방법을 열거하고 있기는 하나, 이러한 선거운동방법은 선거에 있어서 일반적으로 상정 가능한 대표적인 선거운동을 나열한 것에 불과하고, 이 사건 법률조항은 위 5가지 선거운동방법 중 정관에서 과연 어떠한 기준으로 허용할 행위 유형을 선택해야 할 것인지에 대하여는 전혀 규정하지 않고 개개 농협의 정관들에 제한없이 일임하고 있으며, 특히 농협의 조합원뿐만 아니라 정관 내용에 대한 인식 또는 숙지를 기대하기 곤란한 일반 국민까지 그 수범자에 포함시키고 있으므로, ‘정관이 정하는 행위 외의 선거운동’이 구체적으로 무엇인지에 관한 수범자의 예측가능성을 더욱 인정하기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 형식적 의미의 법률이 아닌 정관에 범죄구성요건을 위임함에 따라 수범자로 하여금 형사처벌 유무에 대하여 전혀 예측할 수 없도록 하고 있으므로 헌법상 죄형법정주의원칙에 위배된다고 할 것이다.

재판관 조대현의 일부위헌의견

이 사건 법률조항이 농협 임원선거의 선거운동방법을 자율규범인 정관으로 정하도록 규정한 부분은 농협 임원선거의 공정과 금융기관인 농협의 신뢰를 확보하기 위하여 필요하고 합리적이라고 할 수 있으나, 이 사건 법률조항이 농협 임원선거의 선거운동방법을 정관의 자율적인 규율에 맡기지 아니하고 정관으로 정할 수 있는 선거운동방법을 제1호 내지 제5호의 5가지로 제한하여야 할 필요성이 무엇인지 알 수 없고, 그러한 제한이 없다고 하여 농협 임원선거의 공정과 금융기관인 농협의 신뢰를 확보하기 어렵다고 보기 어렵고, 설사 농협 임원선거의 공정과 금융기관인 농협의 신뢰를 확보하기 위하여 농협 임원선거의 선거운동방법을 제한할 필요가 있다고 하더라도 그러한 필요성이 농협의 자주적인 결사의 자유를 제한하여야 할 정도로 소중하고 명백한 것이라고 인정하기 어렵다.

따라서 이 사건 법률조항 중에서 농협 임원선거의 선거운동방법을 제1호 내지 제5호의 방법 중에서만 허용할 수 있도록 제한하는 부분은 헌법 제21조 제1항의 결사의 자유와 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한의 한계에 위반된다.

재판관 이동흡의 합헌의견

개정 전 조항에 대한 문리해석 및 현행 조항에 대한 법원의 해석을 종합하여 살펴보면, 농업협동조합법 제50조 제4항은 조합의 임원선거에 있어서 정관이 정하는 것 이외의 ‘일체’의 선거운동을 금지한다는 의미로 명확하게 해석된다고 할 것이며, 이 사건 법률조항은 입법자가 ‘일반적 금지’에 대한 ‘예외적 허용’의 가능성을 정관 위임을 통해 열어둔 것이지, 정관에 직접 ‘금지사항’을 규정하도록 한 경우가 아니므로, 선거운동의 예외적 허용을 위해 정관에 위임하더라도 이는 형벌을 통해 ‘금지’되는 사항에 관하여는 형식적 의미의 법률에서 정하여야 한다는 죄형법정주의원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 이 사건 법률조항은 농협 임원선거에 있어서는 원칙적으로 선거운동이 금지되며, 예외적으로 제50조 제4항 각 호에 나열된 범위 내에서는 정관을 통해 ‘허용될 가능성’이 있음을 수범자에게 충분히 알려주고 있고, 수범자가 이에 대한 구체적 내용을 확인할 수 있는 가능성 또한 열려있다고 할 것이므로 예측가능성이 현저히 결여되었다고 볼 수 없으므로 죄형법정주의원칙에 위배되지 않는다.

농협의 임원선거는 일반적인 공직선거에 비해 선거권자나 선거구 범위가 협소하고, 피선거인과 선거인들 간의 연대 및 지역적 폐쇄성이 강하여 선거비리의 가능성과 그것이 선거에 미치는 영향력이 공직선거에 비해 훨씬 큼에도 불구하고 그 적발은 어렵다는 특수한 사정이 존재하므로 제한된 범위에서만 선거운동을 허용할 필요성이 크며, 이에 따라 이 사건 법률조항은 지역별로 조합 내부 사정을 반영하여 정관에서 일정한 선거운동을 허용할 수 있도록 하고 있어, 어떠한 예외도 없이 선거운동 자체를 전면적으로 금지하는 조항도 아니므로 과잉금지원칙에 위배되었다고도 볼 수 없다.

【심판대상조문】

농업협동조합법(2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 것) 제172조(벌칙) ① 생략

② 다음 각호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 생략

2. 제50조 제4항(제107조·제112조 또는 제161조의 규정에 따라 준용되는 경우를 포함한다)의 규정을 위반하여 선거운동을 한 자

3. 생략

③～④ 생략

【참조조문】

헌법 제12조 제1항, 제21조 제1항, 제37조 제2항, 제40조, 제75조

농업협동조합법 제50조(선거운동의 제한) ①～③ 생략

④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 중 정관으로 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.

1. 선전 벽보의 부착

2. 선거 공보의 배부

3. 소형 인쇄물의 배부

4. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최

5. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소

⑤ 생략

【참조판례】

1. 헌재 1996. 12. 26. 93헌바65, 판례집 8-2, 785, 792-793

헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748

헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822

2. 헌재 1994. 6. 30. 93헌가15등, 판례집 6-1, 576, 585

【당 사 자】

청 구 인  오○식

국선대리인 변호사 김욱태

당해사건창원지방법원 2008노479 농업협동조합법 등 위반

【주    문】

농업협동조합법(2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 것) 제172조 제2항 제2호 중 ‘제50조 제4항’ 부분은 헌법에 위반된다.

【이    유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 지역신문(○○뉴스) 발행인인바, 누구든지 농업협동조합(이하 ‘농협’ 이라 한다)의 임원선거와 관련하여 정관이 정하는 방법 외의 방법으로 선거운동을 할 수 없음에도 불구하고, 2007. 5. 21. 및 5. 22. 경남 하동군 ○○농협 조합장 선거의 조합장 예비후보자가 언론사 대표를 매수하였다는 내용이 담긴 ○○뉴스를 배포함으로써 농협의 정관이 정하는 방법 외의 방법으로 선거운동을 하여 농업협동조합법 제172조 제2항 제2호, 제50조 제4항 등을 위반하였다는 혐의로 기소되었다.

청구인은 위와 같은 범죄사실이 유죄로 인정되어 창원지방법원 진주지원에서 징역 2년을 선고받고(2007고단743) 창원지방법원에 항소하여 재판계속 중(2008노479), 농업협동조합법 제50조 제4항 및 제172조 제2항 제2호 중 ‘제50조 제4항’ 부분이 선거운동의 방식을 지나치게 제한하여 정치적 표현의 자유를 침해하고, 농협의 정관에 의해 형사처벌 유무가 결정되도록 규정하고 있어 죄형법정주의에 위배된다고 주장하면서 위헌심판 제청신청을 하였으나(2008초기691), 2008. 9. 4. 위헌심판 제청신청이 기각되자 2008. 9. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

위 사건은 2008. 12. 11. 대법원에서 상고가 기각되어 그 형이 확정되었다(2008도8401).

나. 심판의 대상

청구인은 농업협동조합법(2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 것) 제50조 제4항 및 제172조 제2항 제2호 중 ‘제50조 제4항’ 부분에 대하여 위헌 여부의 심판을 구하고 있으나, 당해 사건인 형사재판에 적용된 법률조항 및 이 사건 청구취지를 종합적으로 고려하면 이 사건 위헌심사의 쟁점은 정관이 규정하지 않은 선거운동행위를 금지하는 농업협동조합법 제50조 제4항 자체의 독자적인 위헌성 여부라기보다는, 동 조항이 형사처벌의 구성요건 해당 여부를 정관의 규정에 따르도록 한 것이 죄형법정주의에 위반되는지 여부에 있다고 할 것이다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 형사처벌 조항인 농업협동조합법(2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 것, 이하 ‘농협법’ 이라 한다) 제172조 제2항 제2호 중 ‘제50조 제4항’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정함이 상당하다고 할 것이며, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

농업협동조합법(2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 것) 제172조(벌칙) ② 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제50조 제4항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조의 규정에 따라 준용되는 경우를 포함한다)의 규정을 위반하여 선거운동을 한 자

[관련조항]

농업협동조합법(2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ④ 누구든지 임원선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 중 정관이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.

1. 선전벽보의 부착

2. 선거공보의 배부

3. 소형인쇄물의 배부

4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최

5. 전화․컴퓨터통신을 이용한 지지․호소

지역농업협동조합 정관례(2007. 11. 16. 농림부고시 제2007-74호로 개정된 것) 제77조(선거운동) ① 이 정관에서□선거운동□이라 함은 당선되거나 당선되게 하거나 당선되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. 다만, 선거에 관한 단순한 의견의 개진․의사의 표시․입후보와 선거운동을 위한 준비행위 또는 통상적인 업무행위는 선거운동으로 보지 아니한다.

⑤ 누구든지 선거와 관련하여 선거공보의 배부와 다음 각 호의 방법이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.

1. ○○○○

2. ○○○○

(비고) 다음의 제1호 내지 제4호 중 2가지를 선택한다.

1. 선전벽보의 부착

2. 소형인쇄물의 배부

3. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최

4. 전화ㆍ컴퓨터통신을 이용한 지지․호소

금오농업협동조합 정관(2006. 5. 15. 제정된 것) 제77조(선거운동) ⑤ 누구든지 선거와 관련하여 선거공보의 배부와 다음 각 호의 방법이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.

1. 합동연설회 또는 공개토론회 개최

2. 전화․컴퓨터 통신을 이용한 지지호소

2. 청구인의 주장, 위헌심판 제청신청 기각결정 이유 및 관계기관의 의견요지

가. 청구인의 주장요지

(1) 농협법 제50조 제4항은 농협의 임원선거에 있어 선거운동 방식을 극히 제한할 뿐만 아니라, 그 중에서도 농협 조합원 간의 합의에 불과한 정관에서 규정한 행위로만 선거운동을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반하여 선거운동의 자유 및 정치적 표현의 자유를 침해한다.

(2) 농협법 제172조 제2항 제2호 중 ‘제50조 제4항’ 부분은 형사처벌의 구성요건을 정관에 위임했으므로 형사처벌 여부가 전국적으로 통일되어 있지 않고, 어떠한 선거운동을 허용할 것인지 전혀 예측할 수 없는 농협의 정관에 의해 형사처벌 여부가 결정되도록 하고 있어 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

(3) 농협 정관의 적용범위 밖에 있는 비조합원에게는 조합장 등의 선거권을 부여하지 않는 반면, 정관 위반으로 인한 형사처벌에 있어서는 비조합원을 조합원과 동일하게 처벌하고 있으므로 헌법상 평등원칙에 위배된다.

나. 위헌심판 제청신청 기각이유 요지

(1) 이 사건 법률조항은 공정한 선거과정을 통한 농협의 임원 선출에 의하여 전체 조합원의 권익향상을 도모하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되며, 선거과정에서 후보자들 간의 과열경쟁으로 인한 조합원 간의 불신과 갈등 등의 부작용을 최소화하기 위한 방법이므로 수단의 적정성 또한 인정되므로 선거운동의 자유, 정치적 표현의 자유를 침해한 조항이라고 볼 수 없다.

(2) 이 사건 법률조항은 선거운동의 방법을 열거하면서 그 가운데 각 조합의 정관이 정하는 방법으로 선거운동을 할 수 있도록 규정함으로써 정관에 구체적으로 범위를 정하여 위임한 것이고, 농협이라는 특정 내부의 임원선거의 성격상, 전국에 흩어져 있는 각 조합의 구체적인 실정에 맞추어 허용되는 선거운동의 방법을 구별하여 정할 필요성도 인정되므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

다. 창원지방검찰청 진주지청장 의견요지

(1) 농협법의 입법목적은 농업인의 자주적인 협동조직을 바탕으로 농업인의 경제적, 사회적, 문화적 지위를 향상시키는 데 있으며, 이 사건 법률조항은 지역농협 임원선거의 공정성 확보, 과열선거로 인한 혼탁 방지, 선거운동방법을 정함에 있어 조합원들의 자발적인 의사를 반영하는 것을 그 입법목적으로 하고 있으므로 정당성이 인정되며, 그와 같은 입법목적 달성을 위해 정관에 규정한 선거운동만 할 수 있도록 하고, 정관위반시 형벌을 부과하는 것은 적합한 수단이라고 볼 수 있다.

만약 정관이 아닌 법률에서 선거운동방법을 일률적으로 규정할 경우, 자주적 협동조직에 관한 법률이라는 농협법의 입법목적에 반할 우려가 있으며, 이 사건 법률조항은 그 형량에 있어서도 현저히 균형을 잃은 형벌이라 할 수 없고, 현상황의 불공정한 선거실태를 고려할 때 청구인의 정치적 자유권, 평등권 등 기본권을 침해했다고 볼 수 없다.

(2) 정관에 범죄구성요건을 규정한 것은 입법기술상 불가피하게 허용된다고 할 것이고, 농협법에 선거운동방법을 한정적으로 규정해 놓은 이상, 그 선거운동방법 중 일부나 전부를 정관에서 정하도록 위임하는 것을 포괄위임이라 볼 수 없다.

라. 농림수산식품부장관의 의견요지

(1) 지역조합은 특정지역의 인적신뢰를 바탕으로 설립되므로 그 임원선거는 일반적인 선거권자를 대상으로 하는 공직선거와 달리 포괄적인 선거운동방법을 허용할 수 없다. 농협법이 선거운동방법을 엄격히 제한하고 있는 것은 지역조합 조합장 선거의 혼탁과 부패를 방지하고, 형평성과 공정성을 확보함으로써 농업인의 자조조직인 지역조합을 육성하고 자율적인 활동과 발전을 보장하여 농ㆍ축산업 생산력의 증진과 경제적․사회적․문화적 지위향상을 도모하고, 국민경제에 이바지하고자 하는 공익적 목적에 바탕을 둔 것이므로, 농협법 제50조 제4항의 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성이 인정된다. 또한 선거운동 ‘여부’가 아닌 ‘방법’을 조합 실정에 맞게 정관에 의해 제한하므로 침해최소성원칙에 반하지 아니하며, 지역조합 선거가 해당지역에 미치는 경제적, 사회적 효과를 고려할 때 법익균형성 또한 인정되므로 이 사건 법률조항은 선거운동의 자유를 침해하지 아니한다.

(2) 이 사건 법률조항은 가능한 선거운동방법을 열거하면서 그 중에서 정관이 정하는 행위만 할 수 있도록 규정하고 있으므로 정관에 규정될 선거운동 행위가 어떤 것인지 예측할 수 있고, 해당 조합의 경제적 여건, 지역정서가 반영될 수 있도록 법률이 정관에 구체적으로 위임한 것이므로 법률유보원칙 및 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

(3) 조합원이 아닌 자에게 선거권을 부여하지 않는 것은 조합의 자조조직 육성 및 자율적 활동과 발전을 보장하기 위한 것으로 합리적 이유가 있으며, 비조합원에게 선거운동방법 제한을 가하지 않는다면 조합원이 비조합원을 이용하거나 비조합원이 조합원을 이용하여 불법적인 선거운동을 할 수 있으므로, 비조합원에게도 이 사건 법률조항을 적용하는 것은 합리적 이유가 있어 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

3. 판  단

가. 이 사건 법률조항의 입법취지 및 입법연혁

최초의 농협법은 농민의 자주적인 협동조직을 촉진하여 농업생산력의 증진과 농민의 경제적․사회적 지위향상을 도모함으로써 국민경제의 균형 있는 발전을 기하기 위해 1957. 2. 14. 법률 제436호로 제정되었으며, 이후 농업협동조합중앙회․축산업협동조합중앙회 및 인삼협동조합중앙회로 분산되어 있던 중앙조직을 농업협동조합중앙회로 통합하여 일원화하면서 농협법은 1999. 9. 7. 법률 제6018호로 폐지제정 되었다. 농협법의 입법목적은 농업인의 자주적인 협동조직을 바탕으로 농업인의 경제적․사회적․문화적 지위의 향상과 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이고, 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함에 있다(제1조).

한편, 농협법은 선거의 과열방지 및 선거의 공정성 확보를 위하여 선거운동을 제한하는 규정을 두고 있는데, 선거운동 제한 규정의 연혁에 대하여 살펴보면, 1957년 제정당시에는 선거운동 제한규정이 없었으나, 1961. 7. 29. 법률 제670호로 폐지제정 되면서 제51조에서 처음 선거운동 제한을 규정하였고, 이 사건 법률조항과 같이 ‘정관’이 정하는 선전벽보의 첩부, 선거공보․소형인쇄물의 배부 및 합동연설회의 개최 외의 행위를 금지하여 그 위반시 이를 처벌하는 규정은 1994. 12. 22. 법률 제4819호에서 처음 규정되었다. 이후 1999. 9. 7. 폐지제정 된 법률 제6018호에서 정관에 정하는 선거운동방법 중 공개토론회를 추가하였고, 2004. 12. 31. 개정된 이 사건 법률조항에서 전화․컴퓨터통신을 이용한 지지․호소를 추가하여 현재에 이르고 있다.

나. 죄형법정주의 원칙 위배 여부

(1) 헌법상 죄형법정주의 원칙

헌법 제12조 제1항 후문은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌ㆍ보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 이러한 죄형법정주의는 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하는 것으로, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미하는 것이다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748). 형벌법규의 내용이 애매모호하거나 추상적이어서 불명확하면 무엇이 금지된 행위인지를 국민이 알 수 없어 법을 지키기가 어려울 뿐더러 범죄의 성립 여부가 법관의 자의적인 해석에 맡겨져 죄형법정주의에 의하여 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의의 이념은 실현될 수 없기 때문이다(헌재 1996. 12. 26. 93헌바65, 판례집 8-2, 785, 792-793).

한편, 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다고 할 것이다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822).

(2) 이 사건 법률조항에 관한 판단

이 사건 법률조항은 범죄구성요건의 실질적 내용을 법률에서 직접 규정하지 아니하고 농협의 정관에 위임하고 있어, 범죄와 형벌에 관한 사항은 입법부가 제정한 형식적 의미의 “법률”로써 정하여야 하며, 또 범죄와 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지는 수범자 누구나도 “예측”할 수 있도록 명확히 규정하여야 한다는 죄형법정주의 원칙에 위배된다는 의심이 있으므로 이에 대하여 살펴본다.

(가) 범죄구성요건의 정관 위임 문제

헌법 제40조는 “입법권은 국회에 속한다.”라고 규정하면서, 아울러 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 그 한계를 제시하고 있다. 그런데 이처럼 허용되는 위임입법의 형식은 원칙적으로 헌법 제75조, 제95조에서 예정하고 있는 대통령령, 총리령 또는 부령 등의 법규명령의 형식을 벗어나서는 아니되며, 특히 처벌법규의 위임에 있어서는 죄형법정주의가 지니고 있는 법치주의, 국민주권 및 권력분립원리의 의미를 고려할 때, 무엇이 범죄이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인가는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 확정하여야 할 것이므로 거기에 대해서는 원칙적으로 위임입법이 허용되지 아니한다고 보아야 할 것이다.

그런데 이 사건 법률조항은, 조합원에 한하지 않고 모든 국민을 수범자로 하는 형벌조항이며, 또 금지되고 허용되는 선거운동이 무엇인지 여부가 형사처벌의 구성요건에 관련되는 주요사항임에도 불구하고, 그에 대한 결정을 입법자인 국회가 스스로 정하지 않고 개개 농협의 정관에 위임하고 있다.

그러나 정관은 법인의 조직과 활동에 관하여 단체 내부에서 자율적으로 정한 자치규범으로서, 대내적으로만 효력을 가질 뿐 대외적으로 제3자를 구속하지는 않는 것이 원칙이고, 그 생성과정 및 효력발생요건에 있어 법규명령과 성질상 차이가 크다.

그럼에도 불구하고 형사처벌에 관련되는 주요사항을 헌법이 위임입법의 형식으로 예정하고 있지도 않은 특수법인의 정관에 위임하는 것은 사실상 그 정관 작성권자에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것이나 다름없고, 따라서 정관에다 구성요건을 위임하고 있는 이 사건 법률조항은 우선 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의 원칙에 비추어 허용되기 어렵다.

나아가 개개 농협의 정관에다 위와 같이 구성요건 내용을 위임하다 보면 정관작성권을 가진 개개 농협들이 그들의 내부사정에 따라 각기 다른 내용의 정관들을 제정할 수 있게 될 것이므로 각 정관들이 과연 어떤 선거운동방법을 허용하고 금지할지 일반 국민들로서는 예측이 불가능하게 되는데 이점은 뒤에서 보는 명확성원칙 위반의 부분에 넣어 판단하기로 한다.

(나) 처벌법규의 명확성원칙

위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15등, 판례집 6-1, 576, 585).

그런데 이 사건 법률조항은 범죄와 형벌에 관한 사항을 형식적 의미의 법률로써 정하지 아니하여 불명확할 뿐만 아니라, 법률조항 자체의 의미도 불명확하여 처벌법규에 요구되는 예측가능성을 현저히 결여하고 있다.

1) 농협법 제50조 제4항의 해석과 명확성원칙

농협법 제50조 제4항은 “누구든지 임원선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 중 정관이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.”라고 되어 있는바, 위 규정만으로는 ‘정관이 정하는 행위 외의 선거운동’이 과연 어느 범위의 선거운동을 말하는지에 관하여 구체적으로 알 수 없다. 이는 위 규정 중 ‘다음 각 호의 방법’ 부분이 수식하는 범위가 불명확하여, 정관에서 허용하지 않는 선거운동의 경우 제50조 제4항 각 호에 나열된 행위만 금지된다는 것인지, 제50조 제4항 각 호를 포함한 일체의 모든 선거운동이 금지된다는 것인지를 판단하기 어렵고, 이에 대하여는 법원의 해석(대법원 2007. 4. 27. 선고 2007도1185 등과 2004. 7. 22. 선고 2004도2290 판결 등의 비교참조)으로도 이 사건 법률조항의 의미내용을 명확하게 파악할 수가 없다.

이처럼 농협법 및 이 사건 법률조항의 입법목적이나 입법취지, 법원의 법률해석을 종합적으로 살펴보더라도 이 사건 법률조항의 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻기 어려운 상황이라면, 이 사건 법률조항이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 제공하여 자의적인 법해석이나 법집행 가능성을 배제해주고 있다거나, 수범자에게 법규의 의미내용에 대한 예측가능성을 명확히 하고 있다고 보기 어렵다.

2) 정관의 구체적 내용에 대한 예측가능성 문제

이 사건 법률조항에 의하여 금지되는 선거운동방법의 대강을 예측하는 것이 가능한지에 관하여 보건대, 비록 농협법 제50조 제4항 제1호 내지 제5호에서 정관에서 규정할 수 있는 5가지 선거운동방법으로 선전벽보의 부착, 선거공보ㆍ소형인쇄물의 배부, 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 전화․컴퓨터통신을 이용한 지지․호소를 열거하고 있기는 하나, 이러한 선거운동방법은 선거에 있어서 일반적으로 상정 가능한 대표적인 선거운동을 나열한 것에 불과하고, 이 사건 법률조항은 위 5가지 선거운동방법 중 정관에서 과연 어떠한 기준으로 허용할 행위 유형을 선택해야 할 것인지에 대하여는 전혀 규정하지 않고 개개 농협의 정관들에 제한 없이 일임하고 있다. 그 결과 지역 농협마다 내부의 개별적인 사정에 따라서 각각 달리 제50조 제4항 각 호의 모든 선거운동이 허용될 수도 있고, 일부의 선거운동만 허용될 수도 있으며 심지어 정관에서 정하지 않으면 해석론에 따라선 어떤 선거운동도 할 수 없게 될 수도 있어 위 법률규정만으로는 금지되는 선거운동의 방법을 예측할 수 없다.

특히 이 사건 법률조항은 농협의 조합원뿐만 아니라 정관 내용에 대한 인식 또는 숙지를 기대하기 곤란한 일반 국민까지 그 수범자에 포함시키고 있으므로, ‘정관이 정하는 행위 외의 선거운동’이 구체적으로 무엇인지에 관한 수범자의 예측가능성을 더욱 인정하기 어렵다고 할 것이다.

설령 일반 국민이 정관의 구체적인 내용을 직접 열람함으로써, 금지되거나 허용되는 선거운동이 무엇인지 확인할 수 있는 길이 열려 있다고 하더라도, 죄형법정주의에서 말하는 예측가능성은 법률규정만을 보고서 판단할 수 있어야 하는 것이므로, 정관까지 보아야 비로소 예측가능하다면 이는 법률조항 자체의 예측가능성이 없음을 자인하는 셈이다.

결국 이 사건 법률조항은 형식적 의미의 법률이 아닌 정관에 범죄구성요건을 위임함에 따라 수범자로 하여금 형사처벌 유무에 대하여 전혀 예측할 수 없도록 하고 있으므로 헌법상 죄형법정주의 원칙에 위배된다고 할 것이다.

4. 결  론

그렇다면 이 사건 법률조항은 죄형법정주의 원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 5.와 같은 재판관 조대현의 일부위헌의견 및 아래 6.과 같은 재판관 이동흡의 반대의견이 있다.

5. 재판관 조대현의 일부위헌의견

이 사건 법률조항인 농협법 제50조 제4항의 본문 중 “다음 각 호의 방법 중” 부분과 “제1호 내지 제5호”는 헌법에 위반된다고 생각한다.

농협법은 제50조 제4항에서 농협의 임원선거에 관하여 선거운동방법을 정관으로 정하게 하면서 정관으로 정할 수 있는 선거운동방법을 제1호 내지 제5호의 5가지로 제한하고, 정관으로 허용하지 않은 선거운동을 하는 경우에는 농협법 제172조 제2항 제2호로 형사처벌하도록 규정하고 있다.

농협은 농민의 자주적인 협동조직으로서 그 임원을 자율적인 방법으로 선출할 자유를 가지며, 이는 헌법 제21조[결사의 자유]에 의하여 기본권으로 보장된다.

이 사건 법률조항이 농협 임원선거의 선거운동방법을 자율규범인 정관으로 정하도록 규정한 부분은 농협 임원선거의 공정과 금융기관인 농협의 신뢰를 확보하기 위하여 필요하고 합리적이라고 할 수 있다.

그러나 이 사건 법률조항이 농협 임원선거의 선거운동방법을 정관의 자율적인 규율에 맡기지 아니하고 정관으로 정할 수 있는 선거운동방법을 제1호 내지 제5호의 5가지로 제한한 것은 농협의 자율적 결사의 자유를 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항의 요건을 갖추어야 한다.

그런데 농협 임원선거의 선거운동방법을 이 사건 법률조항과 같이 제1호 내지 제5호의 5가지로 제한하여야 할 필요성이 무엇인지 알 수 없다. 농협 임원선거의 선거운동방법을 제1호 내지 제5호의 5가지로 제한하지 않으면 농협 임원선거의 공정과 금융기관인 농협의 신뢰를 확보하기 어렵다고 보기 어렵고, 설사 농협 임원선거의 공정과 금융기관인 농협의 신뢰를 확보하기 위하여 농협 임원선거의 선거운동방법을 제한할 필요가 있다고 하더라도 그러한 필요성이 농협의 자주적인 결사의 자유를 제한하여야 할 정도로 소중하고 명백한 것이라고 인정하기 어렵다.

따라서 이 사건 법률조항 중에서 농협 임원선거의 선거운동방법을 제1호 내지 제5호의 방법 중에서만 허용할 수 있도록 제한하는 부분은 헌법 제21조 제1항[결사의 자유]과 헌법 제37조 제2항[기본권 제한의 한계]에 위반된다고 선언하여야 한다.

6. 재판관 이동흡의 반대의견

나는 다수의견과 달리 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 생각하므로 아래와 같이 반대견해를 밝힌다.

가. 농협법 제50조 제4항의 법률해석

다수의견에서는 농협법 제50조 제4항이 불명확하게 규정되어 있어, 이로 인하여 금지되는 선거운동의 범위를 명확히 알 수 없다고 하나, 다음에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 법률조항 내용의 의미를 분명히 파악할 수 있다고 할 것이므로 불명확한 규정이라고 볼 수 없다.

우선, 2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정되기 전의 구 농협법 제50조 제4항은 “누구든지 임원선거에 있어 정관이 정하는 ‘선전벽보의 부착, 선거공보․소형인쇄물 배부 및 합동연설회 또는 공개토론회의 개최’ 외의 행위를 하여서는 아니된다.”라고 규정하고 있었으나, 현행 농협법 제50조 제4항은 “누구든지 임원선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 중 정관이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.”고 규정하고, 정관에서 정할 수 있는 선거운동의 범위를 제1호 내지 제5호의 각 호에 나열하는 방식을 취하고 있다.

이처럼 개정 전․후 조항 간에 규정형식에 있어 약간의 차이가 있으나, 개정 전 조항을 문리해석하면 농협법 제50조 제4항에서 나열한 선거운동의 범위 내에서 정관에서 규정한 행위 외에는 ‘일체의’ 모든 선거운동이 금지된다는 것을 쉽게 알 수 있으며, 농협 임원선거에 있어서 정관 규정 외의 일체의 선거운동을 금지하고자 하는 위와 같은 입법자의 의도가 법률 개정시점을 기준으로 변경될만한 사정이 있다고 보기 어려우므로, 현행 법조항도 개정 전 조항과 동일한 취지로 해석함이 상당하다.

대법원도 이 사건 법률조항을 해석함에 있어, 정관에서 규정된 것을 제외하고는 제50조 제4항 각 호에 한정하지 않고 ‘이와 유사한 형태’의 선거운동까지 금지한다고 보는바(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004도2290, 대법원 2004. 11. 25. 선고 2004도5101 등 참조), 이는 제50조 제4항 각 호가 ‘금지’되는 선거운동의 한계를 정한 것이 아니라, 정관에서 ‘허용’할 수 있는 선거운동방법을 나열한 것으로 보는 입장이라 할 것이다.

이처럼 농협법 제50조 제4항의 개정 전 조항에 대한 문리해석 및 현행 조항에 대한 법원의 해석을 종합하여 살펴보면, 농협법 제50조 제4항은 조합의 임원선거에 있어서 정관이 정하는 것 이외의 ‘일체’의 선거운동을 금지한다는 의미로 명확하게 해석된다고 할 것이다.

나. 죄형법정주의 원칙 위배 여부

(1) 허용되는 선거운동의 정관위임 가능성

농협의 임원선거와 관련한 사항은 단체 내부의 조직구성에 관한 것이므로 지역적 특성을 반영할 필요성이 일반 공직선거에 비하여 더욱 크다. 따라서 농협 임원선거와 관련한 사항은 국회에서 일률적으로 규정할 것이 아니라, 결사의 자유를 보장하는 취지에서 지역 및 단체 내부의 특수성을 반영하도록 단체의 자율성에 맡김이 타당하므로, 정관 위임이 원칙적으로 허용된다고 보아야 할 것이다.

이에 대해 다수의견에서는 형벌의 구성요건에 관한 주요사항은 형식적 의미의 법률로써 확정하여야 하므로 정관 위임은 원칙적으로 허용되지 않는다고 주장하나, 이러한 주장은 이 사건 정관 규정이 농협 임원선거에 있어서 선거운동을 원칙적으로 금지한 것에 대한 ‘예외적 허용규정’으로서, 오히려 법률에 의한 기본권 제한을 완화한다는 측면을 고려하지 못한 것이다.

즉 이 사건 법률조항은 입법자가 ‘일반적 금지’에 대한 ‘예외적 허용’의 가능성을 정관 위임을 통해 열어둠으로써 기본권 제한에 관한 비례원칙을 충족시키려는 목적에서 마련된 것이므로, 정관에 직접 ‘금지사항’을 규정하도록 위임한 구 새마을금고법 제66조 제1항 제2호를 죄형법정주의 원칙에 위배되어 위헌이라고 보았던 헌법재판소 2001. 1. 18. 99헌바112 결정과는 그 성격이 근본적으로 다르다고 할 것이다.

따라서 농협 임원선거에 있어 원칙적으로 금지되는 선거운동에 대하여 그 ‘예외적 허용’을 인정하기 위하여 이를 정관에 위임하는 것은, 형벌을 통해 ‘금지’되는 사항에 관하여는 형식적 의미의 법률에서 정하여야 한다는 죄형법정주의 원칙에 위배되었다고 보기 어렵다.

(2) 예측가능성 유무

앞서 살펴본 바와 같이, 농협법 제50조 제4항은 지역 농협의 임원선거에 있어서는 선거운동을 원칙적으로 금지하면서, 다만 지역 조합별로 선거의 공정성 침해 우려가 적다고 판단되는 행위에 대하여만 정관에 의해 이를 예외적으로 허용하려는 것으로 해석되므로, 수범자로서는 농협의 임원선거에 있어서는 일반적인 공직선거와 달리 원칙적으로 선거운동이 금지된다는 사실을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 수범자가 적극적인 선거운동을 하고자 한다면, 정관 내용을 살펴 그 허용 여부를 확인함으로써 특정한 유형의 선거운동을 할 것인지에 대한 의사결정을 할 수 있다.

즉, 이 사건 법률조항은 농협 임원선거에 있어서는 원칙적으로 선거운동이 금지되며, 예외적으로 제50조 제4항 각 호에 나열된 범위 내에서는 정관을 통해 ‘허용될 가능성’이 있음을 수범자에게 충분히 알려주고 있고, 수범자가 이에 대한 구체적 내용을 확인할 수 있는 가능성 또한 열려있다고 할 것이므로 예측가능성이 현저히 결여되었다고 볼 수 없다.

다. 과잉금지원칙 위배 여부

선거운동을 원칙적․포괄적으로 허용하면서 예외적․개별적으로만 이를 금지할 수 있는 일반적인 공직선거와 달리, 이 사건 법률조항은 선거운동을 원칙적․포괄적으로 금지하면서, 예외적으로 정관이 정하는 행위에 대하여만 이를 허용하고 있는바, 만약 조합의 임원선거에 있어서도 공직선거의 경우와 같이 선거운동을 원칙적으로 허용하여야 할 헌법적 당위성이 도출된다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 표현의 자유를 침해할 가능성이 있다.

그런데 국가기관과 지방자치단체를 구성하기 위한 공직선거의 경우에는, 국민주권의 원리 및 의회민주주의 원리, 참정권에 기초하여 원칙적으로 선거운동의 자유가 인정되어야 할 당위성이 있으나, 농협 임원선거의 경우에는 단체 내부의 조직구성에 관한 것으로 국민주권원리나 의회민주주의 원리 등과 무관하며, 공직선거에 비해 선거권자나 선거구 범위가 협소하고, 피선거인과 선거인들 간의 연대 및 지역적 폐쇄성이 강하여 선거비리의 가능성과 그것이 선거에 미치는 영향력이 공직선거에 비해 훨씬 큼에도 불구하고 그 적발은 어렵다는 특수한 사정이 존재한다.

이와 같은 특수성을 고려할 때, 단체 내부의 조직구성을 위한 농협의 임원선거에 있어서는 선거운동이 원칙적․포괄적으로 허용되어야 한다고 보기 어렵고, 오히려 선거의 불공정에 대한 위험 때문에 제한된 범위에서만 선거운동을 허용할 필요성이 크다고 할 것이다. 나아가 이 사건 법률조항은 지역별로 조합 내부 사정을 반영하여 정관에서 일정한 선거운동을 허용할 수 있도록 하고 있으므로, 어떠한 예외도 인정하지 않고 선거운동 자체를 전면적으로 금지하는 조항도 아니다.

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되었다고 볼 수 없다.

라. 결 론

그렇다면 이 사건 법률조항은 죄형법정주의 원칙 및 과잉금지원칙에 위배되었다고 볼 수 없으므로 헌법에 위반되지 아니한다.

재판관  이강국(재판장) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환