구 농업협동조합법 제50조 제1항 제1호 등 위헌소원

(2012. 2. 23. 2011헌바154)

【판시사항】

가. 지역농협의 조합장 선거와 관련하여 금전제공행위를 금지하는 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것, 이하 ‘농협법’이라 한다) 제50조 제1항 제1호 가목 및 다목 중 ‘금전’ 부분(이하 ‘이 사건 금전제공 금지조항’이라 한다)이 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해하는지 여부(소극)

나. 농협법 제50조 제1항을 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하고 있는 동법 제172조 제1항 제2호 중 제50조 제1항 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 한다)이 형벌과 책임의 비례원칙 등에 반하는지 여부(소극)

다. 농협법 제172조 제4항 본문 중 ‘공소시효는 해당 선거일 후 6개월을 경과함으로써 완성된다’는 부분(이하 ‘이 사건 공소시효조항’이라 한다)이 입법자의 입법재량을 자의적으로 행사한 경우에 해당하는지 여부(소극)

【결정요지】

가. 지역농협의 조합장선거에 출마한 후보자가 당선되기 위하여 조합원 등에게 금품을 제공하는 행위는 선거의 과열을 초래하고 그 결과 선거의 공정성이 저해될 것임은 명백하므로, 지역농협의 조합장선거의 공정성을 담보하기 위해서는 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 조합원 등에게 금품을 제공하는 행위를 금지할 필요가 있고, 이와 같은 조합원을 매수하는 행위를 금지하더라도 조합장선거에 출마한 후보자는 농협법 제50조 제4항에 규정된 방법으로 선거운동을 할 수 있으므로, 이 사건 금전제공 금지조항은 지역농협의 조합장선거에 관한 청구인의 일반적 행동의 자유를 지나치게 제한하는 것이라 할 수 없다.

나. 이 사건 처벌조항은 지역농협의 조합장선거에서 조합원 등에게 금품을 제공한 행위를 한 경우 2년 이하의 징역 또는 2,000만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데, 선거인에게 선거 지지를 부탁하면서 금품을 제공한 경우 벌금형의 상한을 1,000만 원으로 규정하고 있는 공직선거법 제230조에 비하여 그 처벌이 불합리하게 과중한지를 살펴보면, 이 사건 처벌조항의 선택형인 벌금형의 상한은 공직선거법의 그것보다 높지만 징역형의 상한은 5년 이하의 징역 또는 7년 이하의 징역에 처하도록 가중처벌하고 있는 공직선거법의 그것보다 낮으므로, 오히려 이 사건 처벌조항의 법정형이 공직선거법의 법정형보다 가볍다고 할 수 있다. 따라서, 이 사건 처벌조항은 지역농협의 조합장선거에 출마한 후보자를 공직선거에 출마한 후보자에 비하여 불합리하게 차별하는 것이라고

볼 수 없다.

다. 이 사건 공소시효조항이 공소시효의 기산일을 범죄행위 종료시가 아닌 선거일로부터 하면서 그 공소시효기간을 동일한 법정형의 일반 범죄에 비하여 훨씬 짧은 ‘선거일 후 6개월’로 규정하고 있는 것은 지역농협의 임원선거와 관련된 범죄사건을 조속히 처리하여 선거로 인한 법적 불안정 상태를 신속히 해소하려는 입법자의 형사정책적인 결단에서 비롯되었다고 할 수 있으며, 이와 같이 법적 안정성을 우선적으로 고려하고자 한 입법자의 판단에 따른 이 사건 공소시효조항을 아무런 합리적 근거 없는 자의적인 것이라고는 보기 어렵다.

【심판대상조문】

농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제50조 제1항 제1호 가목 및 다목 중 ‘금전’ 부분, 제172조 제1항 제2호 중 제50조 제1항 부분, 제172조 제4항 본문 중 ‘공소시효는 해당 선거일 후 6개월을 경과함으로써 완성된다’는 부분

【참조조문】

헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항

농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제50조

【참조판례】

가. 헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등, 판례집 14-1, 211, 223
헌재 2004. 3. 25. 2002헌마411, 판례집 16-1, 468, 478

나. 헌재 1992. 4. 28. 90헌바24, 판례집 4, 225, 229
헌재 1999. 5. 27. 98헌바26, 판례집 11-1, 622, 629

다. 헌재 1995. 7. 21. 95헌마8 등 판례집 7-2, 206, 212-214
헌재 2003. 2. 27. 2001헌바22, 판례집 15-1, 196, 202

【당 사 자】

청 구 인서○수
대리인 법무법인 청림
담당변호사 박민재 외 1인

당해사건울산지방법원 2011노252 농업협동조합법위반

【주    문】

농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제50조 제1항 제1호 가목 및 다목 중 ‘금전’ 부분, 제172조 제1항 제2호 중 제50조 제1항 부분, 제172조 제4항 본문 중 ‘공소시효는 해당 선거일 후 6개월을 경과함으로써 완성된다’는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이    유】

1. 사건개요 및 심판대상

가. 사건개요

청구인은 2010. 1. 29. 실시되는 ○○농업협동조합 조합장선거에서 조합장으로 당선되기 위하여 조합원 2명에게 325만 원을 제공하고, 다른 1명에게 10만 원을 제공하겠다는 의사표시를 하였다는 이유로 농업협동조합법위반으로 기소되어 벌금 4백만 원의 유죄판결을 선고받고(울산지방법원 2010고단2036) 항소하여 재판 계속 중(울산지방법원 2011노252), 구 농업협동조합법 제50조 제1항 제1호, 제172조 제1항 제2호 및 제4항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나, 항소 및 신청이 모두 기각되자, 2011. 7. 20. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판대상

청구인은 2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정되기 전의 농업협동조합법 제50조 제1항 제1호, 제172조 제1항 제2호 및 제4항을 심판대상으로 삼고 있으나, 이들 조항은 모두 2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 다만 제172조 제1항 제2호만이 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되었으나 부칙에 의하여 2012. 3. 2. 시행될 예정에 있으므로, 당해사건에서 청구인에게 적용되는 농업협동조합법은 2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것으로 특정함이 상당하다.

한편, 청구인은 농업협동조합법 제50조 제1항 제1호와 제172조 제1항 제2호 전체에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 청구인은 조합원에게 금전을 제공하거나 제공하겠다는 의사표시를 하였다는 이유로 유죄판결을 선고받은 것이어서 농협협동조합법 제50조 제1항 제1호 나목은 당해사건에 적용될 여지가 없으므로, 이 사건 심판대상은 농업협동조합법 제50조 제1항 제1호 중 가목 및 다목 중 ‘금전’ 부분 및 제172조 제1항 제2호 중 제50조 제1항 부분으로 한정하기로 한다.

그리고 농업협동조합법 제172조 제4항과 관련하여 청구인이 다투는 것은 선거범죄의 공소시효 기산일을 범죄일이 아닌 선거일로부터 6개월로 하였다는 것으로, 선거일 후에 이루어진 범죄의 공소시효를 그 행위를 한 날로부터 6개월로 한 부분과 범인 도피시 선거범죄의 공소시효를 3년으로 규정하고 있는 단서는 청구인에게 적용될 여지가 없으므로, 이 부분 심판대상을 농협협동조합법 제172조 제4항 본문 중 ‘공소시효는 해당 선거일 후 6개월을 경과함으로써 완성된다’라는 부분으로 한정하기로 한다.

따라서, 이 사건 심판대상은 ① 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것, 이하 ‘농협

법’이라 한다) 제50조 제1항 제1호 가목 및 다목 중 ‘금전’ 부분(이하 ‘이 사건 금전제공 금지조항’이라 한다), ② 제172조 제1항 제2호 중 제50조 제1항 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 한다) 및 ③ 농협법 제172조 제4항 본문 중 ‘공소시효는 해당 선거일 후 6개월을 경과함으로써 완성된다’는 부분(이하 ‘이 사건 공소시효조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것)

제50조(선거운동의 제한) ① 누구든지 자기 또는 특정인을 지역농협의 임원이나 대의원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.

1. 조합원(조합에 가입신청을 한 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이나 그 가족(조합원의 배우자, 조합원 또는 그 배우자의 직계 존속․비속과 형제자매, 조합원의 직계 존속․비속 및 형제자매의 배우자를 말한다. 이하 같다) 또는 조합원이나 그 가족이 설립․운영하고 있는 기관․단체․시설에 대한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위

가. 금전․물품․향응이나 그 밖의 재산상의 이익을 제공하는 행위

나. (생략)

다. 금전․물품․향응, 그 밖의 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공하겠다는 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위

제172조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제50조 제1항 또는 제5항(제107조․제112조 또는 제161조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)을 위반하여 선거운동을 한 자

④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 죄의 공소시효는 해당 선거일 후 6개월(선거일 후에 이루어진 범죄는 그 행위를 한 날부터 6개월)을 경과함으로써 완성된다. 다만, 범인이 도피하거나 범인이 공범 또는 증명에 필요한 참고인을 도피시킨 경우에는 그 기간을 3년으로 한다.

[관련 조항]

농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것)

제50조(선거운동의 제한) ① 누구든지 자기 또는 특정인을 지역농협의 임원이나 대의원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.

1. (생략)

2. 후보자가 되지 못하도록 하거나 후보자를 사퇴하게 할 목적으로 후보자가 되려는 사람이나 후보자에게 제1호 각 목에 규정된 행위를 하는 행위

3. 제1호나 제2호에 규정된 이익이나 직을 제공받거나 그 제공의 의사표시를 승낙하는 행위 또는 그 제공을 요구하거나 알선하는 행위

② 임원이 되려는 사람은 정관으로 정하는 기간 중에는 선거운동을 위하여 조합원을 호별(戶別)로 방문하거나 특정 장소에 모이게 할 수 없다.

③ 누구든지 지역농협의 임원 또는 대의원선거와 관련하여 연설․벽보, 그 밖의 방법으로 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방할 수 없다.

④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 중 정관으로 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다.

1. 선전 벽보의 부착

2. 선거 공보의 배부

3. 소형 인쇄물의 배부

4. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최

5. 전화․컴퓨터통신을 이용한 지지 호소

⑤ 생략

2. 청구인의 주장 요지

가. 농협법 제50조 제1항은 제50조 제4항에서 허용하는 선거운동의 비용을 지출하는 것조차 불허하여 사실상 후보자 본인 이외의 선거운동을 금지함으로써 선거권을 제한하고, 실비를 포함한 일체의 선거비용 지출을 불허하여 과도하게 선거권을 제한하며, 공직선거에 출마한 자와 농협협동조합 임원선거에 출마한 자를 합리적인 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다.

나. 공직선거법이 적용되는 공직자보다 농업협동조합의 임원에게 더 높은 청렴성이 요구된다 할 수 없는데도, 선거인에게 선거 지지를 부탁하면서 금품을 제공한 경우 공직선거법 제230조는 벌금형의 상한을 1,000만 원으로 규정하고 있는데 반하여 농협법 제172조 제1항 제2호는 2,000만 원으로 규정하고 있어, 선거관련 범죄의 경우 100만 원 이상의 벌금형을 선고받게 되면 당선이 무효로 되는 점에 비추어 볼 때 위 조항은 비례원칙에 반하고 평등권을 침해한다.

다. 농협법 제172조 제4항은 선거일 이전에 이루어진 범죄는 해당 선거일을 기준으로 6개월, 선거일 후에 이루어진 범죄는 그 행위를 한 날로부터 6개월이 경과함으로써 공소시효가 완성된다고 규정하고 있는데, 선거일 이전에 이루어진 범죄에 대하여 그 행위시가 아닌 선거일을 기준으로 공소시효를 기산하는 것은 선거일 전의 범죄와 선거일 후의 범죄, 선거범죄와 다른 일반 범죄를 합리적인 이유 없이 차별하여 평등권 및 행복추구권을 침해한다.

3. 판  단

가. 이 사건 금전제공 금지조항

(1) 입법취지

이 사건 금전제공 금지조항은 지역농업협동조합(이하 ‘지역농협’이라고 한다)의 임원선거와 관련하여 금전․물품․향응이나 그 밖의 재산상의 이익을 제공하거나, 제공하겠다는 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위(이하 ‘금품제공행위’라 한다)를 금지하는 것으로서, 1999. 9. 7. 법률 제6018호로 기존의 농업협동조합법, 축산업협동조합법 및 인삼협동조합법이 통폐합되어 농협법이 제정될 때부터 존재하여 ‘선거인에게 금전․물품․향응 기타 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공, 제공의 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위’를 금지한다고 규정하였다가, 2005. 7. 21. 법률 제7605호로 개정되면서 ‘조합원이나 그 가족 또는 조합원이나 그 가족이 설립․운영하는 기관․단체․시설’에 대해서 금품 등을 제공하지 못하도록 금품제공 금지대상을 확대하였다.

한편, 농협법은 지역농협의 임원선거와 관련하여 금품제공행위를 금지하는 외에도 후보자가 되지 못하도록 하거나 후보자를 사퇴하게 할 목적으로 후보자가 되려는 사람이나 후보자에게 금품 등을 제공하는 행위 등을 금지하고(제50조 제1항 제2호), 조합원을 호별로 방문하거나 특정장소에 모이게 하는 행위와 연설․벽보, 그 밖의 방법으로 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방하는 행위를 금지하며(제50조 제2ㆍ3항), 선전벽보의 부착, 선거공보의 배부, 소형인쇄물의 배부, 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 전화․컴퓨터통신을 이용한 지지호소 등 선거운동 방법을 규제하고 있다(제50조 제4항).

지역농협의 조합장은 지역농협을 대표하며 업무를 집행하고, 총회 및 이사회의 의장이 되는데, 조합장이 비상임일 때에는 상임이사가 업무를 집행하며, 조합장의 임기는 4년이다(농협법 제46조, 제48조).

조합장은 조합원 중에서 정관이 정하는 바에 따라, 조합원이 총회 또는 총회 외에서 투표로 직접 선출하거나, 대의원회가 선출하거나, 이사회가 이사 중에서 선출한다(농협법 제45조 제4항).

지역농협의 조합장은 이처럼 조합원이 직접 또는 대의원회 등을 통해 간접적으로 선출되는 관계로, 투표자들이 비교적 소수로서 서로를 잘 알고 있고, 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어지는 특성 때문에 선거를 자칫 과열․혼탁으로 빠뜨려 선거의 공정을 담보하기 어렵게 할 우려가 있으므로, 입법자는 선거의 과열과 혼탁을 방지하기 위하여 농협법 제50조 제1항 내지 제3항에서 부정한 행위들을 특정하여 이를 금지하고, 제4항에서 선거의 과열방지와 공정성을 확보하기 위하여 선거운동 방법을 한정하고 있는 것이다.

(2) 이 사건 금전제공 금지조항이 헌법에 위반되는지 여부

(가) 청구인은 이 사건 금전제공 금지조항이 농협법 제50조 제4항에서 허용하는 선거운동에 대한 비용을 지출하는 것조차도 불허하고 있어 후보자 본인 이외의 선거운동을 금지함으로써 선거권을 제한하고, 공직선거에 출마한 자와 농협협동조합 임원선거에 출마한 자를 합리적인 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다고 주장한다.

그러나, 이 사건 금전제공 금지조항은 지역농협의 조합장으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 조합원이나 그 가족에게 금품 등을 제공하는 행위를 금지하는 것일 뿐, 농협법 제50조 제4항에서 허용하는 선거운동을 제한하거나 선거운동에 대한 비용을 지출하는 것을 금지하는 것이 아니므로, 조합장 선거에 출마한 후보자는 농협법 제50조 제1항 내지 제3항에서 금지하는 조합원등에 대한 금품제공행위, 호별방문, 후보자비방행위를 할 수는 없으나, 농협법 제50조 제4항이 허용하는 선전 벽보의 부착, 선거 공보의 배부, 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최, 전화․컴퓨터통신을 이용한 지지․호소 등의 방법으로 선거운동을 할 수 있다.

나아가, 헌법 제24조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.”고 규정하고 있는데, 여기서 선거권이란 국민이 공무원을 선거하는 권리를 말하고, 이는 주권자인 국민이 자신의 정치적 의사를 자유로이 결정하고 표명하여 선거에 참여함으로써 민주사회를 구성하고 움직이게 하는 작동원리로 작용한다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등, 판례집 14-1, 211, 223; 헌재 2004. 3. 25. 2002헌마411, 판례집 16-1, 468,

478 참조).

그런데, 농협법은 지역농협을 법인으로 하면서(제4조), 공직선거에 관여해서는 아니 되고(제7조), 조합의 재산에 대하여 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금이 면제되도록 규정하고 있어(제8조) 이를 공법인으로 볼 여지가 있으나, 한편 지역농협은 조합원의 경제적․사회적․문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 농업인의 자주적 협동조직으로, 조합원 자격을 가진 20인 이상이 발기인이 되어 설립하고(제15조), 조합원의 출자로 자금을 조달하며(제21조), 지역농협의 결성이나 가입이 강제되지 아니하고, 조합원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되며(제28조, 제29조), 조합장은 조합원들이 직접 선출하거나 총회에서 선출하도록 하고 있으므로(제45조), 기본적으로 사법인적 성격을 지니고 있다 할 것이다.

이처럼 사법적인 성격을 지니는 농협의 조합장선거에서 조합장을 선출하거나 조합장으로 선출될 권리, 조합장선거에서 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 않는다.

따라서, 이 사건 금전제공 금지조항이 선거권을 제한한다는 청구인의 주장은 이유 없다.

(나) 한편, 이 사건 금전제공 금지조항은 지역농협 조합장 선거에 출마한 후보자의 일반적 행동의 자유를 제한한다고 볼 수 있는데, 이러한 제한이 헌법 제37조 제2항이 규정하는 기본권 제한의 한계를 준수한 것인지 여부가 문제 된다.

농협은 농민 등의 자조조직이지만 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지는 점을 고려할 때 농협의 운영을 책임질 조합장을 비롯한 임원이 공정한 선거에 의해 선출되는 것이 매우 중요하다.

이 사건 금전제공 금지조항의 입법목적은 앞서 본 바와 같이 지역농협 조합장 선거에서 투표자들이 비교적 소수로서 서로를 잘 알고 있고, 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어진다는 특성 때문에 선거를 자칫 과열․혼탁으로 빠뜨릴 위험이 있다는 점에서 선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하는 데 있고, 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 조합원이나 그 가족, 또는 조합원이나 그 가족이 설립한 기관 등(이하 ‘조합원 등’이라 한다)에 금품을 제공하는 것을 금지하는 것은 그러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다.

지역농협의 조합장선거에 출마한 후보자가 당선되기 위하여 조합원 등에게 금품을 제공하는 행위는 선거의 과열을 초래하고 그 결과 선거의 공정성이 저해될 것임은 명백하므로, 지역농협의 조합장선거의 공정성을 담보하기 위해서는 당선 되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 조합원 등에게 금품을 제공하는 행위를 금지할 필요가 있고, 이와 같은 조합원을 매수하는 행위를 금지하더라도 조합장선거에 출마한 후보자는 농협법 제50조 제4항에 규정된 방법으로 선거운동을 할 수 있으므로, 이 사건 금전제공 금지조항은 필요최소한의 범위 내에서 지역농협의 조합장선거에 관한 청구인의 일반적 행동의 자유를 제한하는 것이라 할 수 있다.

이 사건 금전제공 금지조항으로 인하여 청구인은 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 조합원 등에게 금품을 제공하여 투표권자를 매수하는 행위를 할 수 없게 되나, 위 조항에 의해 보호되는 지역농협의 조합장선거의 공정성이라는 공익은 이로 인하여 제한되는 사익보다 훨씬 크다 할 것이어서 법익의 균형성 또한 충족한다.

(다) 그리고 이 사건 금전제공 금지조항이 지역농협의 조합장선거에 출마한 후보자가 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 조합원 등에게 금품을 제공하여 매수하는 행위를 형사처벌하는 것과 마찬가지로 공직선거법 역시 공직선거에 출마한 후보자가 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 선거인에게 금품을 제공하여 이들을 매수하는 행위를 형사처벌하고 있다.

공직선거법 제230조 제1항 제1호는 ‘당선되거나 당선되지 못하게 할 목적으로 선거인에게 금전․물품․차마․향응 그 밖에 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공하거나 그 제공의 의사를 표시하거나 그 제공을 약속한 자’를 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하여 선거인을 매수하는 행위를 금지하고 있다.

따라서, 이 사건 금전제공 금지조항이 지역농협의 조합장선거에 출마한 후보자를 공직선거에 출마한 후보자에 비하여 합리적인 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다고 할 수 없다.

나. 이 사건 처벌조항의 법정형이 형벌과 책임의 비례원칙 등에 반하는지 여부

이 사건 처벌조항에서 벌금형의 상한을 2,000만 원으로 규정한 것이 선거인에게 선거 지지를 부탁하면서 금품을 제공한 경우 벌금형의 상한을 1,000만 원으로 규정하고 있는 공직선거법 제230조에 비하여 그 처벌이 불합리하게 과중하거나 형벌과 책임의 비례원칙에

반하는지에 관하여 본다.

범죄에 대한 법정형의 종류와 범위의 선택 문제는 그 범죄의 죄질과 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민 일반의 가치관 내지 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사 정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다.

따라서 어느 범죄에 대한 법정형이 그 범죄의 죄질 및 이에 따른 행위자의 책임에 비하여 지나치게 가혹한 것이어서 현저히 형벌체계상의 균형을 잃고 있다거나 그 범죄에 대한 형벌 본래의 목적과 기능을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈하였다는 등 헌법상 평등원칙 및 비례원칙 등에 명백히 위배되는 경우가 아닌 한, 쉽사리 헌법에 위반된다고 단정하여서는 아니 된다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바24, 판례집 4, 225, 229; 헌재 1999. 5. 27. 98헌바26, 판례집 11-1, 622, 629 참조).

지역농협은 사법인적 성격을 지니고 있으며, 지역농협 조합장 선거는 투표자들이 비교적 소수로서 서로를 잘 알고 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어지게 되어 후보자가 조합원에게 금품을 제공할 경우 선거가 과열․혼탁으로 빠질 위험이 있다는 점 등에서 공직선거와는 그 속성이 사뭇 다르다고 할 것이다.

따라서, 지역농협의 조합장선거에 출마한 후보자가 조합원 등에게 금품을 제공한 행위와 공직선거에 출마한 후보자가 선거인에게 금품을 제공한 행위가 그 행위의 태양은 비슷하지만 위법성이 같지 않는데도 이러한 두 범죄를 동일 선상에 놓고 그 중 어느 한 범죄의 법정형을 기준으로 단순히 평면적으로 비교하여 다른 범죄의 법정형의 과중 여부를 판정할 수는 없다.

나아가 두 범죄의 법정형을 단순히 비교하더라도, 공직선거법은 누구든지 선거인에게 금품 등을 제공한 행위를 한 경우 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하고(공직선거법 제230조 제1항 제1호), 후보자가 공직선거법 제230조 제1항의 매수행위를 한 경우에는 7년 이하의 징역 또는 1천 5백만 원 이하의 벌금에 처하도록 가중처벌하고 있으므로(공직선거법 제230조 제2항), 이 사건 처벌조항의 법정형이 공직선거법의 그것보다 과중하다고 할 수도 없다.

이에 비하여 이 사건 처벌조항은 지역농협의 조합장선거에서 조합원 등에게 금품을 제공한 행위를 한 경우 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데, 이 사건 처벌조항의 선택형인 벌금형의 상한이 공직선거법의 그것보다 높다고 하여도, 형이 중한 징역형의 상한은 공직선거법의 그것보다 낮으므로, 오히려 이 사건 처벌조항의 법정형이 공직선거법의 법정형보다 가볍다고 할 수 있다.

따라서, 이 사건 처벌조항이 지역농협의 조합장선거에 출마한 후보자를 공직선거에 출마한 후보자에 비하여 불합리하게 차별하는 것이라고 볼 수 없다.

그리고, 이 사건 처벌조항은 벌금형에 상한만을 두고 있을 뿐 하한을 두고 있지 않아 이를 적용하는 법관으로서는 100만원 미만의 벌금형을 선고하거나 양형의 조건을 참작하여 형의 선고를 유예할 수도 있으므로, 이 사건 처벌조항이 벌금형의 상한을 2천만 원으로 정해놓고 있다 하더라도 이것이 형벌과 책임의 비례원칙에 반한다거나 형벌체계상의 균형을 상실하였다고는 보기 어렵다.

다. 이 사건 공소시효조항

(1) 공소시효에 관한 입법재량

공소시효는 범죄행위가 종료된 후 일정한 기간이 경과함에 따라 공소권이 소멸하는 제도로서, 그 적용범위와 기간을 어떻게 정할 것인지, 공소시효를 모든 범죄에 대하여 일률적으로 적용할 것인지, 그 적용을 배제하는 범죄를 인정할 것인지 등의 문제는 근본적으로 입법자가 우리의 역사와 문화, 형사사법 체계와의 관계, 범죄의 실태, 국민의 가치관 내지 법 감정, 특히 사회와 국민의 법적 안정성과 범인에 대한 처벌의 필요성 등 제반 사정을 고려하여 구체적으로 결정하여야 할 입법정책에 관한 사항으로서 입법형성의 자유에 속하는 분야라고 할 것이다.

따라서, 공소시효 제도를 어떻게 정할 것인가의 판단은 원칙적으로 입법자의 폭넓은 재량에 속한다 할 것이므로 그 입법재량권이 헌법규정에 위반하여 자의적으로 행사된 경우가 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다(헌재 1995. 7. 21. 95헌마8 등 판례집 7-2, 206, 212-214; 헌재 2003. 2.27. 2001헌바22, 판례집 15-1, 196, 202 참조).

(2) 이 사건 공소시효조항의 입법취지

이 사건 공소시효조항은 지역농협의 임원선거와 관련된 범죄에 대하여 짧은 공소시효를 정함으로써 사건을 조속히 처리하여 선거로 인한 법적 불안정 상태를 신속히 해소하고, 특히 선거에 의하여 선출된 지역농협의 임원들이 안정적으로 업무를 수행할 수 있도록 하기 위한 것이다.

이 사건 공소시효조항 이외에도 이와 동일한 입법취

지로 공직선거법 제268조, 수산업협동조합법 제178조 제4항, 산림조합법 제132조 제3항 등에서 각종 선거범죄에 대하여 일반범죄와 달리 공소시효를 단축하는 규정을 두고 있다.

(3) 이 사건 공소시효조항이 헌법에 위반되는지 여부

청구인은 선거일 이전에 이루어진 범죄에 대하여 해당 범죄행위시가 아닌 선거일을 기준으로 공소시효를 기산하는 것은 선거일 전의 범죄와 선거일 후의 범죄, 선거범죄와 다른 일반 범죄를 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 평등권 등을 침해한다고 주장한다.

공소시효 제도의 구체적인 내용은 법치국가원리의 내용으로서의 법적 안정성과 실질적인 정의를 위한 적정한 형벌권의 행사라는 서로 충돌하는 가치를 어떻게 형량하여 조정하느냐 하는 문제로서 원칙적으로 입법자의 폭넓은 재량에 속하는 것이므로, 이 사건 공소시효조항이 일반 범죄에 비하여 그 기간을 단축하고 있다 하더라도 그것이 합리적인 근거가 있는 차별에 해당하는지 여부에 관한 판단은 입법자의 선택이 자의적인 것으로서 평가될 수 있는지 여부에 달려 있다 할 것이다.

이 사건 공소시효조항이 지역농협의 조합장선거와 관련한 선거범죄의 공소시효를 해당 선거일 후 6개월로 정한 것이 입법자의 자의적인 판단에 해당하는지를 살펴본다.

형사소송법 제252조 제1항에 의하면 공소시효는 범죄행위가 종료한 때로부터 진행하고, 당해사건에서 청구인에게 적용되는 이 사건 처벌조항의 법정형은 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금형이며, 형사소송법 제249조 제5호에 따르면 법정형이 2년 이하의 징역형인 경우 공소시효는 5년이다.

공소시효 제도는 원래 범죄행위가 종료된 후 장시간이 경과함에 따라 범죄의 가벌성이 감소하고 증거가 멸실되면서 공평한 재판을 하기 어렵다는 점 등을 고려한 것이지만, 이 사건 공소시효조항은 위와 같은 취지와는 달리, 지역농협의 임원선거와 관련된 범죄사건을 조속히 처리하여 선거로 인한 법적 불안정 상태를 신속히 해소하려는 입법자의 형사정책적인 결단에서 비롯되었다고 할 수 있다.

이 사건 공소시효조항은 이러한 취지에서 공소시효의 기산일을 범죄행위 종료시가 아닌 선거일로부터 하면서 그 공소시효기간을 동일한 법정형의 일반 범죄에 비하여 훨씬 짧은 ‘선거일 후 6개월’로 규정하고 있고, 선거범죄의 실효성 있는 단속을 위하여 선거일 후에 이루어진 범죄를 처벌하면서도 마찬가지로 ‘그 행위를 한 날로부터 6개월’의 단기공소시효를 두고 있다.

따라서, 이 사건 공소시효조항이 지역농협의 조합장선거와 관련하여 선거일 전에 일어난 선거범죄의 공소시효를 ‘선거일 후 6개월’로부터 기산함으로써 범죄종료시를 공소시효의 기산일로 하고 있는 일반 범죄나 선거일 후에 발생한 선거범죄와는 그 공소시효의 기산일을 다르게 규정하고 있다 하더라도 이는 법적 안정성을 우선적으로 고려하고자 한 입법자의 판단에서 비롯된 것이므로 그 내용이 아무런 합리적 근거 없는 자의적인 것이라고는 보기 어렵다.

4. 결  론

그렇다면 이 사건 심판대상 조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미