공직선거및선거부정방지법

제64조 제1항 등 위헌확인

(2004. 2. 26. 2003헌마601 전원재판부)

【판시사항】

1. 투표용지에 표시되는 기호의 게재순위를 후보자등록마감일 현재 국회에서 다수의석을 가지고 있는 정당의 추천을 받은 후보자, 그렇지 않은 정당 추천 후보자, 무소속후보자순으로 하는 공직선거및선거부정방지법 제150조 제3항․제4항 해당 부분이 청구인들의 평등권 등을 침해하는지 여부(소극)

2. 정당이 국회에 교섭단체를 구성한 경우 정당별로 전국적으로 통일된 기호를 부여하도록 하는 공직선거및선거부정방지법 제150조 제4항 해당 부분이 청구인들의 평등권 등을 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】

1. 정당․의석수를 기준으로 한 기호배정 부분

이 부분에 관하여는 종전에 헌법재판소가 1996. 3. 28. 선고 96헌마9등 결정 및 1997. 10. 30. 선고 96헌마94 결정에서, 비록 그러한 제도가 소수의석 정당이나 무소속후보자 등을 차별하는 것이나, 헌법상의 정당제도 보호 취지를 고려할 때 평등권 등 기본권을 침해하지 않는다고 판단한바 있다. 이 사건에서 종전 판례가 법리상 중요한 잘못이 있다거나 달리 판단하여야 할만한 사정변경이 있다고 보기 어려워 위 판시취지를 그대로 유지한다. 다만 청구인들은 이 사건에서 추가로 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 선거권, 선거운동의 기회균등이 침해되었다고 주장하나, 그러한 기본권이 침해된다고 볼만한 사정이 없고, 또 앞에서 본 평등권 침해 문제와 같은 맥락에서 선거운동의 기회균등이 침해되었다고 볼 수 없다. 한편 이 사건 조항은 ‘정당의 기호 게재순위’를 추가로 규정하고 있지만 이는 정당․의석수를 기준으로 한 기호 배정방법의 연장선상에 있는 것이고, 따라서 정당에 대한 기호 배정방법도 청구인들의 기본권을 침해

하는 것으로 볼 수 없다.

2. 교섭단체의 경우 전국적인 통일 기호를 배정하는 부분

국회에 교섭단체를 결성한 정당 간에는 결국 ‘국회에서의 다수결의석으로’ 기호 순위가 정해지므로, 이는 결국 다수의석을 가진 정당에게 우선적으로 기호를 배정하는 정당․의석수 기준 기호 배정방법과 동일한 것이다. 다만, 다른 점은 ‘전국적으로 통일된 기호’를 부여하는 부분이다. 그런데 헌법상 정당제도의 취지를 고려하여야 하고, 교섭단체의 경우 전국적으로 통일된 기호를 부여하는 제도가 유권자에게 혼란을 초래하여 후보자 선택에 착오를 줄 수 있다고 볼 자료가 미비하고, 또한 교섭단체를 구성한 정당이 선거공보나 소형인쇄물의 제작비용에 있어서 미리 기호를 예상 못하는 다른 정당에 비해 유리하다는 경제적 차별 문제는 이 사건 조항에 내재하는 논리적 결과라고 보기는 어려우므로, 이 점만으로 이 제도가 청구인들의 기본권을 침해한다거나 선거공영제의 취지에 반한다고 단정하기 어렵고, 달리 위 부분이 청구인들의 기본권을 침해한다고 볼 수 없다.

【심판대상조문】

공직선거및선거부정방지법(2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된 것) 제150조(투표용지의 정당․후보자의 게재순위 등) ①, ② 생략

③ 후보자의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 갖고 있는 정당의 추천을 받은 후보자, 국회에서 의석을 갖고 있지 아니한 정당의 추천을 받은 후보자, 무소속후보자의 순으로 하고, 정당의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 가지고 있는 정당, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당의 순으로 한다. 다만, 자치구․시․군의원선거에 있어서 후보자의 게재순위는 추첨에 의한다.

④ 제3항의 규정에 의하여 관할선거구선거관리위원회가 정당 또는 후보자의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에 의석을 가지고 있는 정당이나 그 정당의 추천을 받은 후보자 사이의 게재순위는 국회에서의 다수의석순으로 하되, 그 정당이 국회에 교섭단체를 구성한 경우 정당별로 전국적으로 통일된 기호를 부여하며, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당이나 그 정당의 추천을 받은 후보자 사이의 게재순위는 그 정당의 명칭의 가나다순에 의하고, 무소속후보자 사이의 게재순위는 후보자성명의 가나다순에 의한다. 이 경우 통일된 기호를 부여받은 정당이 후보자를 추천하지 아니한 선거구의 투표용지에는 당해 정당의 기호와 정당명만 게재한다.

⑤～⑧ 생략

【참조조문】

헌법 제8조

【참조판례】

헌재 1996.  3. 28. 96헌마9등, 판례집 8-1, 289

헌재 1997. 10. 30. 96헌마94, 판례집 9-2, 523

【당 사 자】

청 구 인　민주노동당 외 5인

대리인 변호사　김정진

【주　　문】

청구인들의 심판청구를 기각한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 민주노동당과 그 소속 지구당위원장들인바, 2004. 4. 15. 실시되는 제17대 국회의원선거에 출마하려고 하며 한편 개인인 청구인들은 20세 이상으로서 선거권의 주체이다.

현행 공직선거및선거부정방지법 제150조는 투표용지에 표시되는 기호(아라비아 숫자)의 게재순위를 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 가지고 있는 정당의 추천을 받은 후보자, 국회에서 의석을 갖고 있지 아니한 정당의 추천을 받은 후보자, 무소속후보자의 순으로 하고, 정당의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 가지고 있는 정당, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당의 순으로 한다고 규정하고(제3항), 한편 국회에 의석을 가지고 있는 정당이나 그 정당의 추천을 받은 후보자 사이의 게재순위는 국회에서의 다수의석순으로 하되, 그 정당이 국회에 교섭단체를 구성한 경우 정당별로 전국적으로 통일된 기호를 부여하며, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당이나 그 정당의 추천을 받은 후보자 사이의 게재순위는 그 정당의 명칭의 가나다순에 의하고, 무소속후보자 사이의 게재순위는 후보자성명의 가나다순에 의하도록 하고 있다(제4항).

그리고 동법 제64조 제1항, 제65조 제1항, 제66조 제1항, 제67조 제2항, 제68조 제2항은 이렇게 정해진 기호를 선전벽보, 선거공보, 소형인쇄물, 현수막, 어깨띠, 투표용지에 게재하도록 규정하였고, 제73조 제1항은 경력방송시 그 기호를 알리도록 규정하고 있다.

청구인들은 위 각 조항들을 대상으로 하여, 투표용지에서 정당ㆍ후보자의 게재순위를 정하는 규정이 국회에서 원내의석을 확보하지 못하고 교섭단체를 구성하지 못한 정당과 그 소속 후보자를 차별하고 공무담임권 등을 침해하는 것이라며 2003. 9. 8. 이 사건 헌법소원을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인들은 투표용지에서 정당ㆍ후보자의 게재순위를 정하는 현행 공직선거및선거부정방지법 제150조 제1 내지 4항 외에 다른 규정들도 심판의 대상으로 삼고 있으나, 그 다른 규정들은 제150조에서 정한 기호를 사용하는 조항에 불과하고, 투표용지에서 정당ㆍ후보자의 게재순위를 정하는 규정은 아니므로 청구인들이 이 사건에서 다투는 정당ㆍ후보자의 게재순위에 관련된 위헌성 문제를 지니고 있지 않다. 한편 동법 제150조 중에서도 청구인이 다투는 것은 게재순위의 결정방법에 관한 제3항과 제4항이라 볼 것이다.

그렇다면 이 사건의 심판의 대상은 공직선거및선거부정방지법(2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된 것. 이하 ‘법’이라 한다) 제150조 제3항, 제4항(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)의 위헌 여부에 한정함이 상당하다. 제150조 제1 내지 4항은 다음과 같다.

법 제150조(투표용지의 정당ㆍ후보자의 게재순위 등)

① 투표용지에는 후보자의 기호ㆍ정당추천후보자의 소속정당명 및 성명을 표시하여야 한다. 다만, 무소속후보자는 후보자의 소속정당명의 난에 “무소속”으로 표시하고, 비례대표시ㆍ도의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당의 기호와 정당명을 표시하며, 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거에 있어서는 후보자의 기호와 성명을 표시하여야 한다.

② 기호는 투표용지에 게재할 정당 또는 후보자의 순위에 의하여 “1, 2, 3” 등으로 표시하여야 하며, 정당명과 후보자의 성명은 한글로 기재한다. 다만, 한글로 표시된 성명이 같은 후보자가 있는 경우에는 괄호 속에 한자를 함께 기재한다.

③ 후보자의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 갖고 있는 정당의 추천을 받은 후보자, 국회에서 의석을 갖고 있지 아

니한 정당의 추천을 받은 후보자, 무소속후보자의 순으로 하고, 정당의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 가지고 있는 정당, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당의 순으로 한다. 다만, 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거에 있어서 후보자의 게재순위는 추첨에 의한다.

④ 제3항의 규정에 의하여 관할선거구선거관리위원회가 정당 또는 후보자의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에 의석을 가지고 있는 정당이나 그 정당의 추천을 받은 후보자 사이의 게재순위는 국회에서의 다수의석순으로 하되, 그 정당이 국회에 교섭단체를 구성한 경우 정당별로 전국적으로 통일된 기호를 부여하며, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당이나 그 정당의 추천을 받은 후보자 사이의 게재순위는 그 정당의 명칭의 가나다순에 의하고, 무소속후보자 사이의 게재순위는 후보자성명의 가나다순에 의한다. 이 경우 통일된 기호를 부여받은 정당이 후보자를 추천하지 아니한 선거구의 투표용지에는 당해 정당의 기호와 정당명만 게재한다.

2. 청구인들의 주장

한국처럼 국회의원 선거에서 후보자 수가 별로 많지 않을 뿐만 아니라(16대 국회의원 총선거 4.58명, 15대 국회의원총선거 5.49명) 문맹률도 낮은 나라에서 기호를 사용함으로 인하여 상순위 기호를 배정받은 후보자에게 특혜를 부여하는 것은 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치, 평등권, 선거운동의 기회균등을 침해할 뿐만 아니라, 선거권 및 공무담임권을 침해하는 것이다. 특히 의회에 의석이 없는 정당의 경우 무조건적으로 의석이 있는 정당 다음에 선정되도록 하여 국회에서 다수의석을 가진 정당후보자는 선거운동기간 개시 전이라도 자신의 기호를 알 수 있으므로 미리 기회를 게재한 홍보물을 제작할 수 있는데 반하여, 미리 기호를 알 수 없는 후보자는 후보자등록이 마감되고 기호가 결정된 이후에야 비로소 선거운동의 준비를 할 수 있으므로 불리한 입장에 있다.

따라서, 선거의 편의상 기호를 인정한다고 하더라도 가장 합리적이고 합헌적인 기호배정방안은 무소속 후보나 정당후보에 상관없이 추첨에 의하여 기호를 정하는 것이라고 할 것이다.

또한 원내교섭단체에게만 전국적으로 통일적 기호를 부여하는 것은 부당한 특혜를 부여하는 것으로 위헌이다. 실제로 소수정당으로서는 그 기호를 후보자 등록이 끝난 후에야 할 수 있기 때문에 선거운동 준비에 있어서 차질을 빚을 뿐 아니라 전국적으로 통일된 선거운동을 펼칠 수 없고, 후보자를 등록한

후에야 알 수 있기 때문에 선거공보 및 소형인쇄물의 제작을 미리 하지 못하여 수요가 급증하는 선거기간에 이르러서야 제작이 가능하기 때문에 비용이 상승하여 그렇지 않아도 자금이 부족한 소수정당으로서의 이중고를 겪고 있다. 실제로 10만부의 선거공보 및 소형인쇄물을 찍는다고 했을 때 선거 전에 인쇄하였을 때와 선거기간에 인쇄하였을 때의 가격차이는 5,214,000원에 이르고 있다. 이는 자력이 모자란 소수정당의 후보나 무소속 후보에게 부당한 경제적 부담을 지울 뿐만 아니라 선거비용의 상승으로 이어져 결국은 선거공영제의 취지에도 반한다. 유독 원내교섭단체에게만 통일적 기호를 부여하게 된 규정을 두게 된 이유는 전적으로 지역주의 정치구조의 산물이다.

3. 판　단

청구인들이 이 사건 조항에서 다투는 것은 정당․의석수를 기준으로 한 기호배정과 교섭단체를 가진 정당에게 전국적으로 통일된 고정기호를 부여하는 규정의 위헌성이다.

가. 정당․의석수를 기준으로 한 기호배정 부분

(1) 종전 헌법재판소 판례

이 부분에 관하여 헌법재판소는 1996. 3. 28. 선고 96헌마9등 결정(판례집 8-1, 289)에서 정당․의석수를 기준으로 한 기호결정방법이 평등권과 공무담임권을 침해하지 않는다고 결정하였고, 이 결정은 1997. 10. 30. 선고 96헌마94 결정(판례집 9-2, 523)에서도 유지되었다. 위 96헌마9등 결정의 요지는 다음과 같다.

『현행 정당․의석우선제도는 선거운동의 준비나 선거운동에 있어서 다수의석을 가진 정당후보자에게 유리하고, 소수의석을 가진 정당이나 의석이 없는 정당후보자 및 무소속후보자에게는 상대적으로 불리하여 차별을 두었다고 할 수 있다.

그러나 정당제민주주의에 바탕을 둔 우리 헌법은 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고(헌법 제8조 제1항), 정당의 목적․조직․활동이 민주적인 한 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 정당운영에 필요한 자금도 보조받을 수 있도록 하는 등(같은 조 제2항 내지 제4항) 정당을 일반결사에 비하여 특별히 두텁게 보호하고 있다. 그리고 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 가장 중요한 형태는 공직선거에 있어서 후보자를 추천․지지함으로써 행하는 선거를 통한 참여라고 할 것이고, 여기에 정당 본래의 존재의의가 있다 할 것이다. 따라서 공직선거에 있어서 정당후보자에게 무소

속후보자보다 우선순위의 기호를 부여하는 제도는 정당제도의 존재 의의에 비추어 그 목적이 정당하다.

또 정당․의석을 우선함에 있어서도 국회에 의석을 가진 정당의 후보자, 의석이 없는 정당의 후보자, 무소속후보자의 순으로 하고, 국회에 의석을 가진 정당후보자 사이에는 의석순으로 하며, 의석이 없는 정당후보자 및 무소속후보자 사이의 각 순위는 정당명 또는 후보자성명의 “가, 나, 다”순 등 합리적 기준에 의하고 있으므로 그 방법도 상당하다.

그러므로 위 조항은 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

한편 위 조항은 후보자선택을 제한하거나 다수의석을 가진 정당후보자 이외의 후보자나 무소속후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 후보자에 대한 투표용지 게재순위를 결정하는 방법에 관한 규정일 뿐, 공무담임권과는 직접 관련이 없다 할 것이므로, 공무담임권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.』

(2) 이 사건의 경우

이 사건 조항은 위 결정들의 심판대상이 되었던 구 공직선거및선거부정방지법 제150조 제3항, 제4항에 ‘정당의 기호 게재순위’와 “정당이 교섭단체를 구성한 경우 전국적으로 통일된 기호를 부여한다.”는 내용이 추가된 것 외에는 내용이 같다.

살피건대 헌법재판소의 종전 판례가 법리상 중요한 잘못이 있다거나 이 사건에서 종전 결정과 달리 판단하여야 할 만한 사정변경이 있다고 보기 어려우므로 이 사건에서는 위 판시취지를 그대로 유지하기로 한다.

한편 청구인들은 이 사건에서 특히 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 선거권, 선거운동의 기회균등이 침해되었다고 주장하나, 이 사건 조항에 따른 후보자 기호배정방법으로 인하여 인간으로서의 존엄과 가치나 행복추구권이 침해될 수 있다고 보기 어렵고, 기호 배정으로 인하여 선거권자가 자신이 지지하는 후보자에 대하여 착오를 일으킬 것이라거나 기타 선거권 행사에 제약을 초래한다고 단정하기 어려우므로 선거권이 침해된다고 볼 수 없다. 또 선거운동의 기회균등의 침해 주장은 앞서 본 평등권 문제에 대한 판시취지와 같은 맥락에서, 선거운동의 기회균등의 제한은 헌법적으로 수인될 수 있는 범위 내에 있는 것이라 할 것이다.

한편 이 사건 조항은 ‘정당의 기호 게재순위’를 추가로 규정하고 있는데, 이는 현행법이 2002. 3. 7. 개정될 때, 정당명부식 비례대표제를 실시하면서도

별도의 정당투표를 허용하지 아니한 것에 대한 헌법재판소의 한정위헌결정(2001. 7. 19. 선고 2000헌마91 결정) 취지를 반영한 것이다. 이는 결국 정당․의석수를 기준으로 한 기호 배정방법의 연장선상에 있는 것이고, 따라서 앞서 동 제도가 청구인들의 기본권을 침해하지 않는다고 보는 한 정당에 대한 기호 배정방법도 마찬가지로 볼 것이다.

나. 교섭단체의 경우 전국적인 통일 기호를 배정하는 부분

법 제150조 제4항은 “정당이 국회에 교섭단체를 구성한 경우 정당별로 전국적으로 통일된 기호를 부여하며 …… 통일된 기호를 부여받은 정당이 후보자를 추천하지 아니한 선거구의 투표용지에는 당해 정당의 기호와 정당명만 기재한다.”고 규정되고 있다.

그런데 국회에 교섭단체를 결성한 정당 간에는 결국 ‘국회에서의 다수결의석으로’(법 제150조 제4항) 기호 순위가 정해지므로, 이는 결국 다수의석을 가진 정당에게 우선적으로 기호를 배정하는 정당․의석수 기준 기호 배정방법과 동일한 것이다.

다만, 다른 점은 “통일된 기호를 부여받은 정당이 후보자를 추천하지 아니한 선거구의 투표용지에는 당해 정당의 기호와 정당명만 기재한다.”는 점이다. 그 결과 그 정당이 후보를 내지 않은 지역에서도 다른 후보자에게 그 기호를 건너뛰고 다른 기호를 부여하게 되기 때문에 유권자들이 지지하는 후보의 기호를 정확히 알지 못하는 경우 다른 후보자에게 기표하는 결과를 낳을 가능성이 있다.

그러나 앞서 보았듯이 정당․의석수를 기준으로 한 선거제도가 청구인들의 기본권을 침해하지 않는 것이라면, 특별히 전국적으로 교섭단체를 구성한 정당에게 통일된 기호를 부여하는 제도도 달리 판단하기 어렵다. 헌법상 정당제도의 취지를 고려한다면 이에 따른 상당한 사실상의 차별은 용인되어야 할 것인바, 교섭단체의 경우 전국적으로 통일된 기호를 부여하는 제도가 유권자에게 혼란을 초래하여 후보자 선택에 착오를 줄 수 있다고 볼 자료가 미비하고, 또한 교섭단체를 구성한 정당이 선거공보나 소형인쇄물의 제작비용에 있어서 미리 기호를 예상 못하는 다른 정당에 비해 유리하다는 경제적 차별 문제는 이 사건 조항에 내재하는 논리적 결과라고 보기는 어려우므로, 이 점만으로 이 제도가 청구인들의 기본권을 침해한다거나 선거공영제의 취지에 반한다고 단정하기 어렵다. 달리 위 부분이 청구인들의 기본권을 침해한다고 볼 만한 사정이 없다.

4. 결　론

그렇다면 이 사건 조항에 대한 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일

송인준 주선회 전효숙 이상경