공직선거및선거부정방지법 제56조

제1항 제3호 등 위헌확인

(2004. 3. 25. 2002헌마383․396(병합) 전원재판부)

【판시사항】

1. 시․도지사선거는 5천만 원, 자치구․시․군의 장선거는 1천만 원, 시․도의회의원선거는 300만 원, 자치구․시․군의원선거는 200만 원을 각 후보자가 기탁금을 납부하도록 하는 공직선거및선거부정방지법(이하 ‘공선법’이라 한다) 제56조 제1항 제3호 내지 제6호가 공무담임권이나 평등권을 침해하는지 여부(소극)

2. 후보자의 득표수가 유효투표총수를 후보자수로 나눈 수 미만이거나 유효투표총수의 100분의 15 미만인 때는 기탁금을 반환받지 못하도록 규정한 공선법 제57조 제1항 제1호 및 제2항이 공무담임권이나 평등권을 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】

1. 가. 시․도지사선거의 5천만 원 기탁금 납부 부분에 대해서는 헌법재판소가 1996. 8. 29. 선고 95헌마108 결정에서 당시의 공선법상 도지사 후보에 대한 기탁금 5천만 원 규정을 합헌으로 결정한바 있다. 그 요지는, 기탁금제도는 금전적 제재를 통하여 후보자의 무분별한 난립을 방지하고 당선자에게 되도록 다수표를 몰아주어 민주적 정당성을 부여하는 한편 후보자의 성실성을 담보하려는 취지에서 생겨난 것이고, 따라서 불성실한 입후보자에 대하여 실질적인 제재효과를 거둘 수 있는 금액이어야 한다는 점을 고려하면, 시․도지사선거의 기탁금은 5천만 원은 입법목적달성에 필요한 액수를 초과한 과다한 금액이 아니라는 것인바, 이 사건에서 달리 판단할 사정변경이 없다.

나. 자치구․시․군의 장선거시 1천만 원 기탁금 납부 부분은, 기탁금제도의 취지를 감안할 때, 그리고 통상적인 평균임금을 수령하

는 도시근로자가 임금을 3～4개월 정도 저축하면 모을 수 있는 정도라고 볼 때, 그리고 자치구․시․군의 장의 역할과 그에 따른 후보난립방지의 필요성을 고려할 때 청구인들의 공무담임권 등 기본권을 침해할 정도로 과도한 것이라 할 수 없다.

다. 시․도의회의원선거시 300만 원, 자치구․시․군의회의원선거시 200만 원의 기탁금 부분은 통상적인 임금근로자에게 있어서 1～2달의 임금에 해당되는 금액으로서 그 액수가 과중하다고 보이지 않으며, 후보의 난립방지 등 기탁금 제도의 입법목적을 고려할 때, 입법재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다.

2. 헌법재판소는 국회의원선거의 경우에 있어서 그러한 기탁금 반환조건 규정이 합헌이라고 판시한바 있다(위 2001헌마687 결정). 그 이유의 요지는, 기탁금반환의 기준은 선거에 입후보할 것인지의 여부를 고려하는 예정자가 입후보를 포기할 정도로 높아서는 안 될 헌법적 한계를 갖는바, 기탁금제도의 취지와 실효성을 유지하기 위한 기탁금반환제도 및 국가귀속제도의 입법취지 등을 감안하면, 유효투표총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표총수의 100분의 15 이상으로 정한 기탁금 반환조건은 입법자의 기술적이고 정책적 판단에 근거한 것으로서 현저히 불합리하거나 자의적인 기준이라고 할 수 없다는 것이다. 이러한 판시취지는 이 사건에서 문제된 공직선거의 경우에도 마찬가지라고 볼 것이다.

【심판대상조문】

공직선거및선거부정방지법(2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된 것) 제56조(기탁금) ① 후보자등록을 신청하는 자는 등록신청시에 후보자 1인마다 다음 각호의 기탁금을 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 납부하여야 한다.

1.～2. 생략

3. 시․도의회의원선거는 300만 원

4. 시․도지사선거는 5천만 원

5. 자치구․시․군의 장선거는 1천만 원

6. 자치구․시․군의원선거는 200만 원

②, ③ 생략

공직선거및선거부정방지법(2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된 것) 제57조(기탁금의 반환등) ① 정당 또는 후보자가 다음 각호에 해당하는 때 또는 후보자(비례대표국회의원후

보자와 비례대표시․도의원후보자를 제외한다)가 당선되거나 사망한 때에는 기탁금중에서 제56조(기탁금) 제3항의 규정에 의하여 기탁금에서 부담하는 비용을 뺀 나머지 금액은 선거일후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다.

1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구시․도의원선거, 자치구․시․군의원선거 및 지방자치단체의 장 선거 후보자의 득표수가 유효투표총수를 후보자수로 나눈 수 이상이거나 유효투표총수의 100분의 15 이상인 때

2. 삭제

3. 생략

② 비례대표국회의원후보자명부 또는 비례대표시․도의원후보자명부에 올라 있는 후보자중 당선인이 없는 때 또는 후보자(비례대표국회의원후보자와 비례대표시․도의원후보자를 제외한다)가 사퇴․등록이 무효로 되거나 그 득표수가 제1항 제1호에 미달되는 때에는 선거일후 30일 이내에 기탁금 중에서 제56조 제3항의 규정에 의하여 기탁금에서 부담하는 비용을 뺀 나머지 금액은 국가 또는 당해 지방자치단체에 귀속한다. 이 경우 제56조 제3항의 규정에 의하여 기탁금에서 부담하여야 할 비용이 기탁금을 넘는 때에는 당해 선거구선거관리위원회의 고지에 따라 그 넘는 금액을 당해 기탁자가 그 고지를 받은 날부터 10일 이내에 선거구선거관리위원회에 납부하여야 하며, 그 기간 내에 납부하지 아니한 때에는 우선 국가 또는 당해 지방자치단체가 지출한 후 관할세무서장에게 위탁하여 관할세무서장이 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수하여 국가 또는 당해 지방자치단체에 납입하여야 한다.

③, ④ 삭제

⑤ 생략

【참조조문】

헌법 제24조

【참조판례】

1. 헌재 1996. 8. 29. 95헌마108, 판례집 8-2, 167

헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687, 공보 84, 42, 46

2. 헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687, 공보 84, 42, 49

【당 사 자】

청 구 인　김두관 외 3인(2002헌마383)

대리인 변호사　이용철

임삼진(2002헌마396)

대리인 변호사　김한수

【주　　문】

청구인들의 심판청구를 기각한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2002헌마383

2002. 6. 13. 실시된 제3회 전국 동시 지방선거에서 청구인들 중 김두관은 경상남도 도지사 후보, 이두원은 충청남도 홍성군 군수 후보, 황경수는 전라북도의원 후보, 심규현은 고양시의원 후보로 각 등록하였다.

청구인들은 기탁금 납부에 관한 공직선거및선거부정방지법 제56조 제1항 제3호 내지 제6호, 기탁금 반환 및 국고귀속에 관한 동법 제57조 제1항 제1호 및 제2항 해당 부분이 헌법상 보장된 청구인들의 공무담임권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하고자 이 사건 헌법소원을 청구하였다.

(2) 2002헌마396

청구인 임삼진은 위 지방선거에서 서울시장후보로 등록하였는데, 시․도지사선거의 기탁금을 5천만 원으로 한 동법 제56조 제1항 제4호와 그 반환기준을 정한 동법 제57조 제1항 제1호 중 지방자치단체의 장선거 후보자에 관한 부분이 헌법상 보장된 청구인의 공무담임권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하고자 이 사건 헌법소원을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 공직선거및선거부정방지법(2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된 것, 이하 “공선법”이라 한다) 제56조 제1항 제3호 내지 제6호, 제57조 제1항 제1호 중 지역구시․도의원선거, 자치구․시․군의원선거 및 지방자치단체의 장선거 후보자에 관한 부분, 같은 조 제2항 중 위 후보자의 득표수가 제1항 제1호의 득표수에 미달될 때에는 기탁금을 지방자치단체에 귀속하도록 한 부분이 헌법에 위반되는지의 여부이며 관련 규정의 내용은 다음과 같다.

공선법 제56조(기탁금) ① 후보자등록을 신청하는 자는 등록신청시에 후보자 1인마다 다음 각호의 기탁금을 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 납부하여야 한다.

1. 대통령선거는 5억 원

2. 국회의원선거는 1천 500만 원

3. 시․도의회의원선거는 300만 원

4. 시․도지사선거는 5천만 원

5. 자치구․시․군의 장선거는 1천만 원

6. 자치구․시․군의원선거는 200만 원

②, ③ 생략

제57조(기탁금의 반환 등) ① 정당 또는 후보자가 다음 각호에 해당하는 때 또는 후보자(비례대표국회의원후보자와 비례대표시․도의원후보자를 제외한다)가 당선되거나 사망한 때에는 기탁금중에서 제56조(기탁금) 제3항의 규정에 의하여 기탁금에서 부담하는 비용을 뺀 나머지 금액은 선거일후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다.

1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구시․도의원선거, 자치구․시․군의원선거 및 지방자치단체의 장선거 후보자의 득표수가 유효투표총수를 후보자수로 나눈 수 이상이거나 유효투표총수의 100분의 15 이상인 때

2. 삭제

3. 비례대표국회의원선거 및 비례대표시․도의원선거

당해 후보자명부에 올라 있는 후보자중 당선인이 있는 때

② 비례대표국회의원후보자명부 또는 비례대표시․도의원후보자명부에 올라 있는 후보자중 당선인이 없는 때 또는 후보자(비례대표국회의원후보자와 비례대표시․도의원후보자를 제외한다)가 사퇴․등록이 무효로 되거나 그 득표수가 제1항 제1호에 미달되는 때에는 선거일후 30일 이내에 기탁금중에서 제56조 제3항의 규정에 의하여 기탁금에서 부담하는 비용을 뺀 나머지 금액은 국가 또는 당해 지방자치단체에 귀속한다. ……

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 후보자 난립방지를 위하여 후보자에게 지나치게 많은 경제적 부담을 지우는 기탁금제도는 그 목적의 달성에 적합한 수단을 선택하였다거나 기본권제한에 있어서 피해를 최소화하지 못하므로 과잉금지원칙에 위배된다. 고액의 기탁금을 지방선거에 입후보하려는 자들에게 요구하는 것은 그 기탁금을 납입할 재력이 없는 자를 재력이 풍부한 자와 차별하여 유권자의 심판도

받아보기 전에 후보자등록조차 못하게 함으로써 합리적 근거가 없는 자의적인 차별에 해당하여 평등원칙에도 위배된다.

(2) 현재 정당에 대한 국고보조금 지급기준이 2%인 것에 비추어 볼 때 기탁금을 반환받기 위하여 그 후보자의 득표수가 유효득표총수를 후보자로 나눈 수 이상이거나 유효득표수의 100분의 15 이상일 것을 요구하는 기탁금반환기준은 과도하게 높아 진지한 입후보희망자의 입후보를 가로막고 있다. 유효득표총수의 100분의 15에 미달하였더라도 성실히 선거과정을 치르고 그럼으로써 소수후보자로서 나름대로 민주주의에 기여한 후보자가 얼마든지 있을 수 있는데, 이들을 모두 난립후보라 하여 기탁금 몰수라는 제재를 가하는 것은 부당하며, 특히 2, 3개의 거대정당이 존재하는 경우 군소정당이나 신생정당 후보자의 경우 100분의 15라는 기준을 초과하기가 힘들게 될 것이므로 결국 이들 군소정당이나 신생정당의 정치참여 기회를 제약하는 효과를 낳게 된다. 따라서 기탁금반환조항은 과잉금지원칙에 위배하여 헌법 제24조의 공무담임권을 제한하고 있다.

나. 중앙선거관리위원회위원장의 의견

특별한 의견이 없다고 통보하였다.

3. 판　단

가. 시․도지사선거의 5천만 원 기탁금 납부 부분

헌법재판소는 1996. 8. 29. 선고한 95헌마108 사건에서 당시의 공선법상 도지사 후보에 대한 기탁금 5천만 원 규정을 합헌으로 결정한바 있다. 그 요지는, 기탁금제도는 금전적 제재를 통하여 후보자의 무분별한 난립을 방지하고 아울러 당선자에게 되도록 다수표를 몰아주어 민주적 정당성을 부여하는 한편 후보자의 성실성을 담보하려는 취지에서 생겨난 것이고 따라서 불성실한 입후보자에 대하여 실질적인 제재효과를 거둘 수 있는 금액이어야 한다는 점을 고려하면, 시․도지사선거에서의 기탁금 5천만 원은 입법목적달성에 필요한 액수를 초과한 과다한 금액이 아니라는 것인바, 이 사건의 경우 위 결정과 달리 판단할 사정변경이 없다.

그렇다면 시․도지사 선거시 5천만 원의 기탁금을 납부하도록 한 공선법 제56조 제1항 제4호는 청구인들의 공무담임권 등 기본권을 침해한다고 볼 수 없다.

나. 자치구․시․군의 장선거시 1천만 원 기탁금 납부 부분

기탁금제도는 선거에 출마하려는 자에게 입후보의 요건으로 기탁금을 납부

할 것을 요구하고, 선거결과 일정한 득표수에 미달되는 경우에는 이를 반환하지 않고 국고에 귀속시킴으로써 선거에 자유롭게 입후보할 자유를 제한함과 동시에 과태료나 대집행비용을 사전에 확보하는 법적 효과를 갖는 것으로, 그 목적과 성격은 구체적인 기탁금의 액수와 그 반환의 기준, 정치문화와 선거풍토, 선거를 통하여 선출하려는 공직의 종류와 선거의 유형, 일인당 국민소득 등 경제적 사정과 국민의 법감정 등을 모두 고려하여 개별적․구체적으로 파악하여야 한다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687, 공보 84, 42, 46).

최근의 월평균임금의 추이과정에서 볼 때, 자치구․시․군의 장에 출마하려는 후보자에게 있어서 1,000만 원의 기탁금은 통상적인 평균임금을 수령하는 도시근로자가 그 임금을 3-4개월 정도 저축하면 모을 수 있는 정도라고 할 것이다(위 2001헌마687 결정, 공보 84, 42, 48 참조). 한편 선거구의 규모 및 이에 따른 비용의 면에 있어서 지방의회선거와의 차이가 크고, 성공적인 지방자치제도의 정착을 위하여는 민선 자치구․시․군의 장의 역할이 중대하며, 이에 따라 후보난립방지의 필요성도 상당하다는 점 등을 고려할 때(헌재 1996. 8. 29. 95헌마108, 판례집 8-2, 167, 180 참조), 그 기탁금을 비록 지방의회선거에 비하여 많게 규정하고 있다고 하더라도 그것만으로 위 기탁금 액수가 합리적인 이유 없이 많은 것이라고는 할 수 없다.

그렇다면 자치구․시․군의 장선거시 1,000만 원의 기탁금은 입법자가 기탁금을 통하여 추구하려는 공익목적과 국민의 공무담임권 및 참정권의 보호, 그리고 우리의 선거풍토와 경제적 여건 등을 고려하여 그 입법형성권의 범위와 한계 내에서 설정한 것으로 청구인들의 공무담임권 등 기본권을 침해할 정도로 과도한 것이라 할 수 없으므로 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

다. 시․도의회의원선거시 300만 원, 자치구․시․군의회의원선거시 200만 원의 기탁금 부분

기탁금제도는 그 기탁금액이 지나치게 많지 않는 한 이를 위헌이라고 할 수 없다. 지방의회선거의 경우 300만 원, 200만 원의 기탁금은 통상적인 임금근로자에게 있어서 1-2달의 임금에 해당되는 금액으로서 그 액수가 과중하다고 보이지 않으며, 후보의 난립방지 등 기탁금 제도의 입법목적을 고려할 때, 이러한 액수의 기탁금은 입법재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다.

라. 기탁금 반환조건 규정의 위헌 여부

(1) 공선법은 각종 공직선거에 있어서 후보자가 당선되거나 사망한 때와 후보자의 득표수가 유효투표총수를 후보자수로 나눈 수 이상이거나 유효투표총

수의 100분의 15 이상인 때에만 기탁금에서 불법행위에 대한 제재금을 뺀 나머지금액을 후보자에게 반환하고, 득표율이 이에 미달되는 경우에는 위 제재금을 뺀 나머지금액을 국가에 귀속시키고 있다.

(2) 헌법재판소는 국회의원선거의 경우에 있어서 그러한 기탁금 반환조건 규정이 합헌이라고 판시한바 있다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687, 공보 84, 42, 49). 그 이유의 요지는, 기탁금반환의 기준은 선거에 입후보할 것인지의 여부를 진지하게 고려할 정도에 이르러야 하지만, 지나치게 그 반환기준이 높아 진지하게 입후보를 고려하는 예정자가 입후보를 포기할 정도로 높아서는 안 될 헌법적 한계를 갖는바, 기탁금제도의 취지와 기탁금제도의 실효성을 유지하기 위한다는 기탁금반환제도 및 국가귀속제도의 입법취지 등을 감안하면, 유효투표총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표총수의 100분의 15 이상으로 정한 기탁금반환기준은 입법자의 기술적이고 정책적 판단에 근거한 것으로서 현저히 불합리하거나 자의적인 기준이라고 할 수는 없다는 것이다.

(3) 위 판시는 입법재량을 상당 부분 인정하면서, 유효투표총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표총수의 100분의 15 이상으로 정한 기탁금 반환조건을 합헌이라 인정하고 있는바, 이러한 판시취지는 이 사건에서 문제된 공직선거의 경우에도 마찬가지라고 볼 것이다.

4. 결　론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종 김경일(주심)

송인준 주선회 전효숙 이상경