헌판집 9-2

헌재 1997. 7. 16. 97헌마70

헌재 1997. 7. 16. 97헌마106

헌재 1997. 7. 16. 96헌라2

國會議員과 國會議長間의 權限爭議

[eqn: PMATRIX {1997.7.16.~96헌라2#全~~員~~裁~~判~~部}]

【판시사항】

1. 國會議員과 國會議長이 權限爭議審判의 當事者가 될 수 있는지 여부(적극)

2. 野黨議員들에게 開議日時를 通知하지 않음으로써 出席의 기회를 박탈한 채 本會議를 개의, 法律案을 可決處理한 경우 야당의원들의 法律案 審議‧表決權의 침해 여부(적극)

3. 위와 같은 法律案 可決宣布行爲의 違憲 여부(인용의견이 과반수에 이르지 아니하여 기각된 예)

【결정요지】

1. 가. 憲法裁判所法 제62조 제1항 제1호가 國家機關 相互間의 권한쟁의심판을 “國會, 政府, 法院 및 中央選擧管理委員會 相互間의 權限爭議審判”이라고 규정하고 있더라도 이는 限定的, 列擧的인 조항이 아니라 例示的인 조항이라고 해석하는 것이 憲法에 合致되므로 이들 기관외에는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다고 斷定할 수 없다.

나. 憲法 제111조 제1항 제4호 소정의 “國家機關”에 해당하는지 여부는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 獨自的인 權限을 부여받고 있는지, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 權限爭議를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 등을 綜合的으로 고려하여야 할 것인바, 이러한 의미에서 國會議員과 國會議長은 위 헌법조항 소정의 “國家機關”에 해당하므로 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있다.

다. 우리 재판소가 從前에 이와 見解를 달리하여 국회의원은 권한쟁의심판의 청구인이 될 수 없다고 한 意見은 이를 變更한다.

재판관 황도연, 재판관 정경식, 재판관 신창언의 反對意見

우리 裁判所는 종전에 關與裁判官 全員의 일치된 의견으로 國會議員이나 交涉團體는 권한쟁의심판의 請求人이 될 수 없다고 한 바 있는데, 그간 위 결정을 변경하여야 할 특별한 事情變更이 있었다고 볼 수도 없고, 이 사건 권한쟁의심판청구에 위 결정과는 다른 法理가 적용되어야 할 事由가 있다고 보기도 어려우므로 위 결정은 그대로 유지되어야 한다.

2. 國會議長이 野黨議員들에게 본회의 개의일시를 國會法에 규정된 대로 적법하게 通知하지 않음으로써 그들이 본회의에 出席할 기회를 잃게 되었고, 그 결과 法律案의 審議‧表決過程에 참여하지 못하게 되었다면 이로써 야당의원들의 憲法에 의하여 부여된 法律案 審議‧表決의 權限이 침해된 것이다.

3. 재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 이영모의 意見

이 사건 法律案은 在籍議員의 過半數인 국회의원 155인이 출석한 가운데 開議된 본회의에서 出席議員 全員의 贊成으로 議決處理되었고, 그 본회의에 관하여 일반국민의 傍聽이나 言論의 取材를 금지하는 조치가 취하여지지도 않았음이 분명한바, 그렇다면 이 사건 법률안의 可決宣布行爲는 立法節次에 관한 憲法의 규정을 명백히 위반한 흠이 있다고 볼 수 없으므로 이를 無效라고 할 수 없다.

재판관 이재화, 재판관 조승형, 재판관 고중석의 意見

議會民主主義와 多數決原理의 憲法的 意味를 고려할 때, 憲法 제49조는 단순히 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수에 의한 찬성을 形式的으로 요구하는 것에 그치지 않고, 國會의 議決은 통지가 가능한 국회의원 모두에게 會議에 출석할 기회가 부여된 바탕위에 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 이루어져야 함을 뜻하는 것으로 해석하여야 하는바, 憲法 제49조를 구체화하는 國會法規定에 위배하여 야당의원들에게 本會議 開議日時를 알리지 않음으로써 출석가능성을 배제한 가운데 본회의를 개의하여, 여당의원들만 출석한 가운데 그들만의 表決로 法律案을 가결선포한 행위는 야당의원들의 憲法上의 權限을 侵害한 것임과 아울러 憲法 제49조에 명백히 위배되는 것이다.

청 구 인　국회의원 이　○　수 외 124인

대리인 변호사　이　원　형 외 1인

피청구인　국회의장

대리인 변호사　목　요　상 외 3인

【참조조문】

憲法 제40조, 제41조 제1항, 제48조, 제49조, 제50조, 제64조, 제111조 제1항 제4호

憲法裁判所法 제61조(請求事由)　① 國家機關 相互間, 國家機關과 地方自治團體間 및 地方自治團體 相互間에 權限의 存否 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 國家機關 또는 地方自治團體는 憲法裁判所에 權限爭議審判을 請求할 수 있다.

② 제1항의 審判請求는 被請求人의 處分 또는 不作爲가 憲法 또는 法律에 의하여 賦與받은 請求人의 權限을 침해하였거나 침해할 현저한 危險이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다.

憲法裁判所法 제62조(權限爭議審判의 種類)　① 權限爭議審判의 종류는 다음과 같다.

1. 國家機關 相互間의 權限爭議審判 國會, 政府, 法院 및 中央選擧管理委員會 相互間의 權限爭議審判

2.～3. 생략

② 생략

憲法裁判所法 제66조(決定의 內容)　① 憲法裁判所는 審判의 대상이 된 國家機關 또는 地方自治團體의 權限의 存否 또는 범위에 관하여 判斷한다.

② 제1항의 경우 被請求機關의 處分 또는 不作爲가 이미 請求人의 權限을 침해한 때에는 이를 取消하거나 그 無效를 확인할 수 있다.

行政訴訟法 제3조(行政訴訟의 種類)　行政訴訟은 다음의 네가지로 구분한다.

1.～3. 생략

4. 機關公訴：國家 또는 公共團體의 機關相互間에 있어서의 權限의 存否 또는 그 行使에 관한 다툼이 있을 때에 이를 대하여 제기하는 訴訟. 다만, 憲法裁判所法 제2조의 規定에 의하여 憲法裁判所의 管掌事項으로 되는 訴訟은 제외한다.

行政訴訟法 제45조(訴의 提起)　民衆訴訟 및 機關訴訟은 法律이 정한 경우에 法律에 정한 者에 한하여 제기할 수 있다.

國會法 제72조(開議)　本會議는 午後 2時(土曜日은 午前 10時)에 開議한다. 다만, 議長은 각 交涉團體代表議員과 協議하여 그 開議時를 변경할 수 있다.

國會法 제76조(議事日程의 작성)　① 議長은 開議日時․附議案件과 그 順序를 기재한 議事日程을 작성하고 늦어도 本會議開議 前日까지 本會議에 보고한다. 그러나 再開할 때에는 그러하지 아니하다.

② 議事日程의 작성에 있어서는 國會運營委員會와 協議하되 協議가 이루어지지 아니할 때에는 議長이 이를 決定한다.

③ 議長은 특히 긴급을 요한다고 인정할 때에는 會議의 日時만을 議員에게 통지하고 開議할 수 있다.

【참조판례】

1. 1995. 2. 23. 선고, 90헌라1 결정

【주　　문】

1. 피청구인이 1996. 12. 26. 06：00경 제182회 임시회 제1차 본회의를 개의하고 국가안전기획부법중개정법률안, 노동조합및노동관계조정법안, 근로기준법중개정법률안, 노동위원회법중개정법률안, 노사협의회법중개정법률안을 상정하여 가결선포한 것은 청구인들의 법률안 심의․표결의 권한을 침해한 것이다.

2. 청구인들의 나머지 청구를 기각한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

국회부의장 오○응은 1996. 12. 26. 06：00경 피청구인을 대리하여 신한국당 소속 국회의원 155인이 출석한 가운데 제182회 임시회 제1차 본회의를 개의하고 국가안전기획부법중개정법률안, 노동조합및노동관계조정법안, 근로기준법중개정법률안, 노동위원회법중개정법률안, 노사협의회법중개정법률안을 상정, 표결을 하여 가결되었음을 선포하였다.

이에 새정치국민회의 및 자유민주연합 소속 국회의원인 청구인들은 1996. 12. 30. 피청구인이 야당 국회의원인 청구인들에게 변경된 개의시간을 통지하지도 않은 채 비공개로 본회의를 개의하는 등 헌법 및 국회법이 정한 절차를 위반하여 위 법률안을 가결시킴으로써 독립된 헌법기관인 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해하였다고 주장하면서 그 권한침해의 확인과 아울러 위 가결선포행위에 대한 위헌확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 1996. 12. 26. 06：00경 제182회 임시회 제1차 본회의(이하 “이 사건 본회의”라고 한다)를 개의하고 위 5개 법률안(이하 “이 사건 법률안”이라고 한다)을 상정하여 가결선포한 행위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인들의 법률안 심의․표결의 권한을 침해한 것인지의 여부와 그로 인하여 위 가결선포행위가 위헌인지의 여부이다.

2. 청구인들의 청구이유와 피청구인의 답변의 요지

가. 청구이유의 요지

(1) 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 국가기관 상호간의 권한쟁의심판의 당사자를 규정하면서 국회의원을 명문으로 포함시키고 있지는 않다. 그러나 헌법재판소법의 위 조항은 열거적․제한적 규정이라고 해석하여서는 아니되고 예시적 규정이라고 보아야 한다.

헌법 제111조 제1항 제4호는 “국가기관 상호간의 권한쟁의에 관한 심판”이라고 규정하여 권한쟁의의 당사자가 될 수 있는 국가기관에 아무런 제한을 두고 있지 않는데, 하위법인 헌법재판소법이 권한쟁의의 범위를 축소하여 규정하고 있다고 해석하는 것은 타당하지 않으며, 행정소송법 제45조, 헌법재판소법 부칙 제8조 제2항의 규정과 관련하여 볼 때 권한쟁의심판의 당사자를 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호에 명문으로 규정된 범위로 한정적으로 해석할 경우 특정 국가기관이 부당한 권한침해를 당하여도 그 구제를 구할 수 없는 불합리한 경우가 생기게 된다.

따라서 헌법재판소법상의 권한쟁의심판의 당사자에 관한 규정은 예시적인 것으로 보아 모든 국가기관 상호간에 권한쟁의를 할 수 있도록 해석하여야 하며, 국회의원은 헌법에 의하여 그 권한과 의무의 내용이 분명히 정해진 헌법기관이므로 그 권한을 침해당한 경우 그 침해의 배제를 구하기 위하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 보아야 한다. 이는 소수파인 야당의 권한이 보호되어야만 실질적으로 집권여당을 견제하고 통제할 수 있어 복수정당제에 의한 권력의 견제와 균형이 가능하다는 점에 비추어 더욱 그러하다.

(2) 국회의 자율권은 의사절차나 회의운영 또는 의사결정의 형식적인 요건 중 법에 명시되지 아니한 부분에 관하여 인정되는 것이고, 국회법에 명시된 부분을 분명히 위반한 경우에도 헌법재판소의 법적 평가대상에서 제외된다면 민주주의를 수호할 방법이 없다.

(3) 피청구인의 위와 같은 법률안 가결처리행위는 야당 국회의원인 청구인들에게 변경된 본회의 개의시간을 통보하지도 않고 비공개회의에서 신한국당 소속 국회의원들만 출석한 가운데 법률안을 통과시킨 것으로서 독립된 헌법기관인 청구인들의 법률안 심의․표결권을 침해한 것이며, 이 사건 법률안의 의결처리과정에는 헌법 제25조(공무담임권), 제50조(의사공개의 원칙), 국회법 제58조(위원회의 심사), 제72조(개의), 제76조(의사일정의 작성), 제85조(심사기간), 제112조(표결방법)에 위반한 흠이 있으므로 이 사건 본회의의 의결은 부존재이거나 당연무효이다.

나. 피청구인의 답변요지

(1) 우리나라 헌법 제111조 제1항 제4호는 헌법재판소의 관장사항으로서 “국가기관 상호간 ……의 권한쟁의에 관한 심판”이라고 규정하고 있으며, 이에 근거를 둔 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 권한쟁의심판의 종류를 “국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판”으로 한정하여 규정하고 있어서 권한쟁의심판청구의 당사자로서 국회외에 원내교섭단체나 국회의원 개개인을 인정할 여지가 없다.

여기서 ‘상호간’이란 기관과 기관간의 대외적 관계를 말하는 것이지, 기관구성원간의 대내적 관계를 말하는 것이 아니며, 국회의원은 국회의 구성원으로서의 지위를 가질 뿐 국회의원 개인 또는 수인이 단독으로 국가적 의사를 결정하거나 선언할 수 없기 때문에 국가기관이라 할 수 없다.

따라서 이 사건은 헌법재판소법에 열거된 기관간의 다툼이 아니라 국회내부의 의사결정과정 및 운영과정에 대한 다툼으로서 국회의 내부적 문제에 불과하며, 권한쟁의심판의 대상이 되지 못한다.

(2) 국회가 헌법과 법률에 따라 입법작용을 함에 있어서는 내부적인 자율에 의하여 의사를 진행하고 의결하는 것으로서, 입법기관의 대표인 국회의장이 적법하게 회의를 소집하고 의사정족수와 의결정족수를 충족하는 상황에서 사회자가 의사를 진행하고 가부의 의견을 물은 뒤 안건이 의결되었음을 선포한 이상 그 밖의 국가기관은 이를 존중하고 따를 수밖에 없다. 여기에 더하여 행정부의 수반인 대통령이 국회로부터 법률안의 의결을 통보받고 헌법의 규정에 따라 서명․공포한 이상 그 법률제정과정의 적법성을 달리 다툴 수는 없다.

(3) 이 사건 법률안의 가결처리는 야당의원들의 폭력과 위력의 행사로 정상적인 국회의사의 진행이 불가능한 상황에서 헌법기관인 국회의 기능수행을 위해서 국회의장이 취한 부득이한 조치일 뿐만 아니라 가결처리과정에 헌법이나 국회법규정을 위반한 점도 없다.

3. 판　단

가. 심판청구의 적법성에 관한 판단

(1) 국회의원과 국회의장이 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는지 여부

(가) 헌법 제111조 제1항 제4호에서 헌법재판소의 관장사항의 하나로 “국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판”이라고 규정하고 있을 뿐 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 이에 관하여 특별히 법률로 정하도록 위임하고 있지도 않다. 따라서 입법자인 국회는 권한쟁의심판의 종류나 당사자를 제한할 입법형성의 자유가 있다고 할 수 없고, 헌법 제111조 제1항 제4호에서 말하는 국가기관의 의미와 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 결국 헌법해석을 통하여 확정하여야 할 문제이다.

그렇다면 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 비록 국가기관 상호간의 권한쟁의심판을 “국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판”이라고 규정하고 있다고 할지라도 이 법률조항의 문언에 얽매여 곧바로 이들 기관외에는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다고 단정할 수는 없다.

(나) 국가기관 상호간에는 그 권한의 존부와 행사를 둘러싸고 항시 다툼과 대립이 생길 수 있고, 그러한 분쟁이 자체적으로 조정, 해결되지 아니하는 한 제3의 국가기관에 의한 해결을 도모할 수밖에 없다. 우리나라에서는 이를 위한 제도로서 헌법 제111조 제1항 제4호에 의하여 헌법재판소가 관장하는 권한쟁의심판제도와 행정소송법 제3조 제4호에 의하여 법원이 관할하는 기관소송제도를 마련하고 있다.

그런데 헌법이 특별히 권한쟁의심판의 권한을 법원의 권한에 속하는 기관소송과 달리 헌법의 최고 해석․판단기관인 헌법재판소에 맡기고 있는 취지에 비추어 보면, 헌법 제111조 제1항 제4호가 규정하고 있는 ‘국가기관 상호간’의 권한쟁의심판은 헌법상의 국가기관 상호간에 권한의 존부나 범위에 관한 다툼이 있고 이를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 그 분쟁을 해결함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 국가권력간의 균형을 유지하여 헌법질서를 수호․유지하고자 하는 제도라고 할 것이다.

따라서 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관’에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다.

(다) 이 사건 심판청구의 청구인인 국회의원은 헌법 제41조 제1항에 따라 국민의 선거에 의하여 선출된 헌법상의 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 법률안 제출권, 법률안 심의․표결권 등 여러 가지 독자적인 권한을 부여받고 있으며, 피청구인인 국회의장도 헌법 제48조에 따라 국회에서 선출되는 헌법상의 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독할 지위에 있고, 이러한 지위에서 본회의 개의시의 변경, 의사일정의 작성과 변경, 의안의 상정, 의안의 가결선포 등의 권한을 행사하게 되어 있다.

따라서 국회의원과 국회의장 사이에 위와 같은 각자 권한의 존부 및 범위와 행사를 둘러싸고 언제나 다툼이 생길 수 있고, 이와 같은 분쟁은 단순히 국회의 구성원인 국회의원과 국회의장간의 국가기관 내부의 분쟁이 아니라 각각 별개의 헌법상의 국가기관으로서의 권한을 둘러싸고 발생하는 분쟁이라고 할 것인데, 이와 같은 분쟁을 행정소송법상의 기관소송으로 해결할 수 없고 권한쟁의심판이외에 달리 해결할 적당한 기관이나 방법이 없으므로(행정소송법 제3조 제4호 단서는 헌법재판소의 관장사항으로 되는 소송을 기관소송의 대상에서 제외하고 있으며, 같은 법 제45조는 기관소송을 법률이 정한 경우에 법률이 정한 자에 한하여 제기할 수 있도록 규정하고 있다) 국회의원과 국회의장은 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있다고 보아야 할 것이다.

한편 복수정당제도하에서 여당과 야당의 대립과 타협에 의하여 국회가 운영되는 정당국가적 현실에 비추어 보거나 우리와 유사한 권한쟁의심판제도를 두고 있는 다른 나라의 예(예컨대 독일의 경우 국회의원이나 국회의장을 당사자로 하는 권한쟁의심판이 허용되고 있다)에 견주어 보더라도 국회의원과 국회의장은 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있다고 해석하여야 할 것이다.

(라) 그리고 위와 같이 국회의원과 국회의장을 헌법 제111조 제1항 제4호의 ‘국가기관’에 해당하는 것으로 해석하는 이상 국회의원과 국회의장을 권한쟁의심판을 할 수 있는 국가기관으로 열거하지 아니한 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 규정도 한정적, 열거적인 조항이 아니라 예시적인 조항으로 해석하는 것이 헌법에 합치된다고 할 것이다.

(2) 이 사건 심판의 대상이 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회내부의 자율에 관한 문제인지 여부

국회는 국민의 대표기관, 입법기관으로서 폭넓은 자율권을 가지고 있고, 그 자율권은 권력분립의 원칙이나 국회의 지위, 기능에 비추어 존중되어야 하는 것이지만, 한편 법치주의의 원리상 모든 국가기관은 헌법과 법률에 의하여 기속을 받는 것이므로 국회의 자율권도 헌법이나 법률을 위반하지 않는 범위내에서 허용되어야 하고 따라서 국회의 의사절차나 입법절차에 헌법이나 법률의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 경우에도 국회가 자율권을 가진다고는 할 수 없다.

헌법 제64조도 국회의 자율권에 관하여 국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있고, 의원의 자격심사․징계․제명에 관하여 자율적 결정을 할 수 있다고 규정하고 있다.

이 사건은 국회의장이 국회의원의 헌법상 권한을 침해하였다는 이유로 국회의원인 청구인들이 국회의장을 상대로 권한쟁의심판을 청구한 사건이므로 이 사건 심판대상은 국회의 자율권이 허용되는 사항이라고 볼 수 없고, 따라서 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회내부의 자율에 관한 문제라고 할 수는 없다.

(3) 그렇다면 이 사건 심판청구는 권한쟁의심판을 청구할 수 있는 국회의원인 청구인들이 국회의장을 상대로 국회의장의 본회의 개의, 법률안 상정, 가결선포행위가 그들의 권한을 침해하였다고 주장하여 권한침해의 확인과 아울러 그 행위의 위헌확인을 구하는 것으로서 적법하다.

따라서 우리재판소가 종전에 1995. 2. 23. 선고, 90헌라1 결정에서 이와 견해를 달리하여 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호를 한정적, 열거적인 조항으로 보아 국회의원은 권한쟁의심판의 청구인이 될 수 없다고 판시한 의견은 재판관 황도연, 재판관 정경식, 재판관 신창언을 제외한 나머지 재판관 6인의 찬성으로 이를 변경하기로 한다.

(4) 재판관 황도연, 재판관 정경식, 재판관 신창언의 반대의견

우리는 국회의원이 국회의장을 상대로 적법하게 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 보아 본안판단에 나아간 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.

(가) 우리 재판소는 1995. 2. 23. 선고, 90헌라1 결정에서 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 국회의원이나 교섭단체는 권한쟁의심판의 청구인이 될 수 없다고 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.

(나) 헌법 제111조 제1항 제4호에 규정된 권한쟁의심판제도는 국가기관이나 지방자치단체와 다른 국가기관 또는 지방자치단체 사이에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있는 경우 헌법재판소가 이를 심판하여 그 권한과 의무의 한계를 명확히 함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법질서를 보호하려는 제도이다. 이와 같은 권한쟁의심판제도의 목적에 비추어 볼 때 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관 상호간의 권한쟁의’는 상호 견제와 균형을 유지하도록 권한이 분배된 대등한 권력행사기관 사이의 권한에 관한 다툼을 의미한다 할 것이므로, 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호에서 국가기관 상호간의 권한쟁의심판을 “국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판”이라고 규정한 것은 국가기관 상호간의 권한쟁의심판을 이들 기관 상호간의 권한쟁의심판으로 열거하여 헌법의 위 규정을 명확하게 구체화한 것이라 할 것이다.

따라서 이에 열거되지 아니한 기관이나 열거된 기관내의 각급기관은 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없으며 또 위 열거된 국가기관 내부의 권한에 관한 다툼은 권한쟁의심판의 대상이 되지 않으며, 다만 법률의 규정에 의하여 행정소송법상 기관소송의 대상이 되는 경우 그 방법에 의하여 권한의 존부 등에 관한 다툼을 해결할 수 있을 뿐이다. 그러므로 국회의 경우 현행 권한쟁의심판제도하에서는 국회만이 당사자로 되어 권한쟁의심판을 수행할 수 있을 뿐이고, 국회의 구성원이거나 국회내의 일부기관인 국회의원 및 교섭단체 등이 국회내의 다른 기관인 국회의장을 상대로 권한쟁의심판을 청구할 수는 없다고 보아야 한다.

(다) 그런데 그간 위 결정을 변경하여야 할 특별한 사정변경이 있었다고 볼 수도 없고, 이 사건 권한쟁의심판청구에 위 결정과는 다른 법리가 적용되어야 할 사유가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 우리는 다수의견과는 달리 위 결정을 그대로 유지하여야 한다고 판단되어 반대의견을 개진하는 것이고, 우리 의견의 자세한 내용은 위 90헌라1 결정의 판시내용을 그대로 원용한다.

다만 이 사건에서 한가지 말해 두고 싶은 것은, 우리의 견해대로 풀이하면 이 사건에서 청구인들은 자기들의 국회의원으로서의 권한이 침해되었다고 주장하면서 그 권한침해에 대한 확인을 구하고 있는데도 이를 해결해 줄 법적 구제방법이 없게 된다는 점에 관한 것이다. 헌법은 명문으로 복수정당제를 보장하고 있으며(제8조 제1항) 우리나라 국회가 생긴 이래 언제나 여당과 야당 및 다수당과 소수당의 대립이 있어 왔고 그 각자의 정책기조나 정책판단의 차이에 따라 이해관계가 첨예하게 대립되는 법률안이나 의안의 경우 그 심의 내지 표결절차 등에 흠이 있다 하여 국회내부에서 흔히 분쟁이 있었는데도 국회법에 이에 관한 아무런 해결규정이 없는바, 기관소송은 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 이를 제기할 수 있도록 한 기관소송의 성격(입법정책성) 및 현행 행정소송법제(행정소송법 제45조)에 비추어 이는 명백한 입법의 불비로서, 조속한 시일내에 그 입법이 있어야 할 것이다. 그러나 이러한 입법의 불비를 해결하기 위하여 기관소송에 관한 헌법재판소와 법원간의 권한분배(헌법재판소법 제2조, 제62조, 행정소송법 제3조 제4호 참조) 및 헌법재판소법 제62조의 명문규정에 반하여 권한쟁의심판의 당사자의 범위를 확장하는 것은 문제해결의 본말을 그르친 것이 아닌가 생각된다.

나. 심판청구의 당부에 관한 판단

(1) 이 사건 법률안의 처리경위

이 사건 기록과 변론에 나타난 자료에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

1996. 12. 23. 신한국당 소속 국회의원들의 소집요구에 따라 제182회 임시회가 소집되었으나 새정치국민회의 및 자유민주연합 소속 국회의원들의 저지로 본회의가 개의되지 못하였고, 같은 사유로 그 다음날에도 본회의가 개의되지 못하였다. 이에 피청구인은 1996. 12. 24. 국회환경노동위원장에게 이 사건 법률안 중 노동관계법안을 같은 날까지 심사보고할 것과 동 기간내에 심사를 마치지 못할 경우에는 중간보고하여 줄 것을 통보하였으나, 환경노동위원회는 위 일시까지 심사를 마치지 아니하였다.

피청구인을 대리한 국회부의장 오세응은 교섭단체인 새정치국민회의와 자유민주연합의 대표의원과 협의하지 않고 본회의 개의시를 변경하고, 위 교섭단체 소속 국회의원들에게는 뒤에서 보는 바와 같이 회의의 일시를 적법하게 통지하지 아니한 채, 1996. 12. 26. 06：00경 신한국당 소속 국회의원 155인만이 출석한 가운데 본회의를 개의하여 이 사건 법률안을 상정한 다음 질의․토론없이 이의의 유무를 묻는 방법으로 표결하여 약 6분만에 이 사건 법률안이 출석의원 전원의 찬성으로 가결되었음을 선포하였다.

(2) 권한침해확인청구에 대한 판단

(가) 국회의원은 국민에 의하여 직접 선출되는 국민의 대표로서 여러 가지 헌법상․법률상의 권한이 부여되어 있지만 그 중에서도 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한임은 두 말할 나위가 없고, 이 권한에는 법률안제출권(헌법 제52조)과 법률안 심의․표결권이 포함된다. 국회의원의 법률안 심의․표결권은 비록 헌법에는 이에 관한 명문의 규정이 없지만 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다고 규정하고 있는 헌법 제41조 제1항으로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이다. 그리고 이러한 국회의원의 법률안 심의․표결권은 국회의 다수파의원에게만 보장되는 것이 아니라 소수파의원과 특별한 사정이 없는 한 국회의원 개개인에게 모두 보장되는 것임도 당연하다. 따라서 새정치국민회의 및 자유민주연합 소속 국회의원인 청구인들에게 법률안 심의․표결의 권한이 있음은 의문의 여지가 없다.

(나) 국회법 제5조에 의하면 임시회의 집회요구가 있을 때에는 의장은 집회기일 3일전에 공고하여야 하고, 동법 제72조에 의하면 본회의는 오후 2시(토요일은 오전 10시)에 개의하되, 국회의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 그 개의시를 변경할 수 있으며, 동법 제76조에 의하면 국회의장은 개의일시․부의안건과 그 순서를 기재한 의사일정을 작성하고 늦어도 본회의 개의 전일까지 본회의에 보고하여야 하고(제1항 본문), 의사일정의 작성에 있어서는 국회운영위원회와 협의하되 협의가 이루어지지 아니할 때에는 단독으로 이를 결정하며(제2항), 특히 긴급을 요한다고 인정할 때에는 회의의 일시만을 의원에게 통지하고 개의할 수 있다고(제3항) 규정되어 있으므로, 임시회 집회일은 소집공고에 의하여 국회의원들에게 통지되어야 하고, 임시회 집회일 이후의 본회의 개의일시는 그 전의 본회의에서 의사일정보고를 통하여 국회의원들에게 통지되어야 하며, 특히 긴급을 요하여 의사일정보고절차를 밟을 수 없다고 인정될 때에도 회의의 개의일시만은 상당한 방법으로 국회의원 개개인에게 통지하지 않으면 아니됨이 명백하다.

그러므로 피청구인이 청구인들에게 본회의 개의일시를 적법하게 통지하였는지의 점에 관하여 보건대, 피청구인은 그의 요청에 따라 신한국당의 원내수석부총무 하순봉의원이 1996. 12. 26. 05：30경 새정치국민회의의 원내수석부총무인 남궁진의원과 자유민주연합의 원내총무인 이정무의원에게 전화로 본회의 개의시각이 06：00로 변경되었음을 통지하였다고 하는 반면, 청구인들은 위 전화통지를 받은 것은 같은 날 06：10분경이었다고 주장하는바, 설사 피청구인이 주장하는 대로의 통지가 있었다 하더라도 그러한 통지는 야당소속 국회의원들의 본회의 출석을 도저히 기대할 수 없는 것으로서 국회법 제76조 제3항에 따른 적법한 통지라고 할 수 없다.

따라서 이 사건 본회의의 개의절차에는 위 국회법의 규정을 명백히 위반한 흠이 있다고 아니할 수 없다.

한편 피청구인이 주장하는 바와 같이 사건 법률안의 의결처리 과정에서 청구인들의 일부가 포함된 야당의원들이 위력을 행사하여 본회의 개의를 저지함으로써 국회운영의 정상적인 진행을 봉쇄하였다는 이유만으로 이 사건 피청구인의 위법행위가 정당화된다고 할 수 없다.

(다) 그렇다면 피청구인이 국회법 제76조 제3항을 위반하여 청구인들에게 본회의 개의일시를 통지하지 않음으로써 청구인들은 이 사건 본회의에 출석할 기회를 잃게 되었고 그 결과 이 사건 법률안의 심의․표결과정에도 참여하지 못하게 되었다. 따라서 나머지 국회법 규정의 위반여부를 더 나아가 살필 필요도 없이 피청구인의 그러한 행위로 인하여 청구인들이 헌법에 의하여 부여받은 권한인 법률안 심의․표결권이 침해되었음이 분명하다.

(3) 이 사건 법률안 가결선포행위의 위헌확인청구에 대한 판단

이 부분 청구의 인용여부에 관하여는 아래와 같이 재판관들 사이에 의견이 나뉜다.

(가) 재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 이영모의 의견

권한쟁의심판의 결정내용에 관한 헌법재판소법 제66조는 제1항에서 “헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 판단한다.”고 규정하면서, 제2항에서 “제1항의 경우 피청구기관의 처분 또는 부작위가 이미 청구인의 권한을 침해한 때에는 이를 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있다.”고 규정하고 있다.

그런데 청구인들은 이 사건에서 권한침해여부에 대한 확인을 구함에 그치지 않고 나아가 피청구인의 이 사건 법률안 가결선포행위에 대한 위헌확인까지 구하고 있는바, 권한쟁의심판청구서, 준비서면 등과 변론에 나타난 청구인들의 주장을 종합하여 보면, 이 부분 확인청구는 결국 피청구인의 행위의 효력을 제거해 달라는 취지로 보이므로 심판청구서에 기재된 표현문구에 구애될 필요없이 이를 헌법재판소법 제66조 제2항의 무효확인청구로 받아들여 판단함이 상당하다.

국회의 입법절차는 법률안의 제출로부터 심의․표결 및 가결선포와 정부에의 이송에 이르기까지 여러과정을 거쳐 진행되며, 그 과정에 국회의 구성원인 다수의 국회의원들이 참여하여 국민의 의사나 상충하는 이익집단간의 이해를 반영하게 된다. 이와 같은 국회 입법절차의 특성상 그 개개의 과정에서 의도적이든 아니든 헌법이나 법률의 규정을 제대로 준수하지 못하는 잘못이 있을 수 있다. 그러한 잘못이 현실로 나타날 경우 그로 인하여 일부 국회의원들의 입법에 관한 각종의 권한이 침해될 수 있는데, 이러한 사정만으로 곧바로 법률안의 가결선포행위를 무효로 한다면 이는 곧 그 법률의 소급적 무효로 되어 국법질서의 안정에 위해를 초래하게 된다.

따라서 국회의 입법과 관련하여 일부 국회의원들의 권한이 침해되었다 하더라도 그것이 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠에 해당하는 것이 아니라면 그 법률안의 가결선포행위를 무효로 볼 것은 아니라고 할 것인바, 우리 헌법은 국회의 의사절차에 관한 기본원칙으로 제49조에서 ‘다수결의 원칙’을, 제50조에서 ‘회의공개의 원칙’을 각 선언하고 있으므로, 이 사건 법률안의 가결선포행위의 효력 유무는 결국 그 절차상에 위 헌법규정을 명백히 위반한 흠이 있는지 여부에 의하여 가려져야 할 것이다.

그러므로 나아가 이 사건 기록과 변론에 나타난 자료를 토대로 이 사건 법률안의 의결절차에 과연 위 헌법규정을 명백히 위반한 흠이 있는지에 관하여 보건대, 이 사건 법률안은 재적의원의 과반수인 국회의원 155인이 출석한 가운데 개의된 본회의에서 출석의원 전원의 찬성으로(결국 재적의원 과반수의 찬성으로) 의결처리되었고, 그 본회의에 관하여 일반국민의 방청이나 언론의 취재를 금지하는 조치가 취하여지지도 않았음이 분명하므로, 그 의결절차에 위 헌법규정을 명백히 위반한 흠이 있다고는 볼 수 없다.

청구인들은 위 본희의의 소집과정에서 상당수 국회의원들에 대하여 적법한 개회통지가 이루어지지 않았고 또 전격적인 개의로 말미암아 일반국민의 방청이나 언론의 취재도 사실상 곤란하였다는 점을 들어 이 사건 법률안이 입법절차에 관한 헌법의 규정을 위반하여 가결선포된 것이라고 주장하고 있으나, 이러한 문제는 모두 의사절차상의 국회법위반 여부나 의사절차의 적정성 여부에 관련된 것에 불과한 것으로 보아야 할 것이다.

그렇다면 피청구인의 이 사건 법률안의 가결선포행위에는 위에서 본 바와 같은 국회법위반의 하자는 있을지언정 입법절차에 관한 헌법의 규정을 명백히 위반한 흠이 있다고 볼 수 없으므로, 이를 무효라고 할 수는 없다.

(나) 재판관 이재화, 재판관 조승형, 재판관 고중석의 의견

의회민주주의의 기본원리의 하나인 다수결원리는 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장하여 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정을 한다는데 그 정당성의 근거가 있는 것이다. 따라서 입법과정에서 소수파에게 출석할 기회를 주지 않고 토론과정을 거치지 아니한 채 다수파만으로 단독 처리하는 것은 다수결원리에 의한 의사결정이라고 볼 수 없다.

헌법 제49조는 “국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”고 규정하고 있다.

이 규정은 의회민주주의의 기본원리인 다수결원리를 선언한 것으로서 이는 단순히 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수에 의한 찬성을 형식적으로 요구하는 것에 그치지 않는다. 헌법 제49조는 국회의 의결은 통지가 가능한 국회의원 모두에게 회의에 출석할 기회가 부여된 바탕위에 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 이루어져야 한다는 것으로 해석하여야 한다.

이러한 풀이는 의회민주주의와 다수결원리의 헌법적 의미를 고려하면 당연한 것이다. 헌법 제49조를 형식적으로 풀이하여 재적의원 과반수를 충족하는 다수파에게만 출석의 가능성을 준 다음 그들만의 회의로 국가의사를 결정하여도 헌법위반이 아니라고 해석하는 것은 의회민주주의의 기본원리인 공개와 토론의 원리 및 다수결원리의 정당성의 근거를 외면한 것이고, 복수정당제도를 채택하고 있는 헌법의 정신에 정면배치될 뿐만 아니라 결과적으로 국민의 다원적 의사를 대표하는 국민대표기관으로서의 국회의 본질적 기능을 무너뜨리는 것이다.

헌법 제49조의 다수결원리를 구체화하는 규정으로 국회법은 제72조와 제76조에서 국회 본회의의 개의와 의사일정에 관한 규정을 두고 있는 것인데, 위에서 본 바와 같이 피청구인은 위 국회법규정에 위반하여 청구인들에게 본회의 개의일시를 알리지 않음으로써 본회의에의 출석가능성을 배제한 가운데 본회의를 개의하여, 신한국당 소속의원들만 출석한 가운데 그들만의 표결로 이 사건 법률들이 가결되었음을 선포한 것이므로, 피청구인의 이 사건 법률안의 가결선포행위는 국회의원인 청구인들의 권한을 침해한 것임과 아울러 다수결원리를 규정한 헌법 제49조에 명백히 위반되는 것이라고 아니할 수 없다.

4. 결　론

그러므로 피청구인이 이 사건 본회의를 개의하고 이 사건 법률안을 상정하여 가결선포한 행위는 헌법에 의하여 부여받은 청구인들의 법률안 심의․표결의 권한을 침해한 것이므로 그 확인을 구하는 심판청구는 이유있어 이를 받아 들이고, 청구인들의 나머지 청구는 인용의견이 재판관 과반수에 이르지 못하므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정하는 것이다.

이 결정의 주문 제1항에 관하여는 재판관 황도연, 재판관 정경식, 재판관 신창언의 각하의견이 있는 외에 나머지 재판관 전원의 의견이 일치되었고, 주문 제2항에 관하여는 재판관 황도연, 재판관 정경식, 재판관 신창언의 각하의견과 재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 이영모의 기각의견 및 재판관 이재화, 재판관 조승형, 재판관 고중석의 인용의견으로 나뉘었다.

1996. 7. 16.

재판장　　　　재판관　김　용　준

재판관　김　문　희

재판관　황　도　연

재판관　이　재　화

재판관　조　승　형

재판관　정　경　식

주　심　재판관　고　중　석

재판관　신　창　언

재판관　이　영　모